国家教育委员会、财政部关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见

国家教育委员会、财政部关于
农村基础教育管理体制改革若干问题的意见
（1987年6月15日）
几年来，农村基础教育管理体制改革取得了显著成效，主要表现在：各级地方政府提高了对教育地位的认识，进一步明确了发展基础教育的责任，加强了对基础教育的领导；调动了地方政府和广大群众的办学积极性，办学条件有所改善，教师待遇有所提高；加快了农村普及义务教育的进程，中小学入学率、巩固率和毕业率逐年提高；农村中等教育结构正在发生变化，职业技术教育有了一定程度的发展，教育与经济、社会发展脱节的状况正在改变，“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的方针正在得到贯彻落实。实践证明，中央关于把发展基础教育的责任交给地方，实行地方负责、分级管理的原则是完全正确的。
当前，农村基础教育管理体制改革还存在一些问题，主要表现是：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的思想还没有牢固树立起来，教育与四化建设相脱离的现象还没有根本扭转；一些同志对改革的意义认识不清，认为改革是“国家卸包袱，地方背包袱”，有些同志则担心改革会重蹈“文化大革命”中“贫下中农管理学校”的覆辙；有的地区改革的指导思想不够明确，把改革简单地看作是解决办学经费的措施，或简单地将学校管理权限层层下放；一些地区管理基础教育的职责权限划分不够合理；筹措办学经费的渠道还不畅通，农村教育事业费附加的征收没有落实。这些问题都不同程度地影响了农村基础教育管理体制改革的进展，必须抓紧解决。
为了使农村基础教育管理体制改革更加健康、深入地进行，当前各地应着重做好以下几方面工作：
一、提高认识，加强领导
基础教育实行地方负责、分级管理，其根本目的是充分调动地方发展教育事业的积极性，使之从当地经济和社会发展的实际需要出发，统筹规划基础教育、职业技术教育和成人教育，把文化教育与职业技术教育、职前教育与职后教育有机地结合起来，使教育以为当地的两个文明建设服务为主，促进教育与经济的良性循环。
我国基础教育的大头在农村。据1985年统计，县以下(含县)农村小学在校学生约占全国小学生总数的92％，中学在校学生约占全国中学生总数的82％。同时，由于受经济发展水平的制约，目前我国农村基础教育与城市相比还很落后。因此，抓好农村基础教育，对我国整个基础教育的发展具有决定性的作用。
基础教育的管理体制与基础教育的发展紧密相关。我国原有的农村基础教育管理体制是为适应原来的经济体制建立的。在国家的经济体制、财政体制和农村政权建设发生了深刻变化之后，这种教育管理体制就显得很不适应，如不及时改革，势必影响农村基础教育的发展。因此，这一改革是我国经济体制、财政体制改革的必然产物，是加快农村教育事业发展、使之更好地为当地社会主义现代化建设服务的一项战略措施，也是为建立适合中国国情的基础教育管理体制而采取的一个重大步骤。
基础教育是地方事业，担负着为地方培养和输送劳动后备力量的重要任务。基础教育办得好坏，直接关系到地方经济和社会的发展与进步。基础教育又是国民教育，其发展速度的快慢、质量的高低，直接关系着整个民族的素质。我国是一个人口众多、地域辽阔的大国，各地区、各民族的经济、文化发展很不平衡。发展基础教育必须从这一特点出发，充分发挥地方和全社会的作用，坚持因地制宜，讲求实效，分类指导。把发展基础教育的责任交给地方，实行地方负责、分级管理，正是从实际出发，推动基础教育更好地面向当地经济和社会的需要、稳步健康发展的重要措施。
农村经济体制改革的成功带来了农村经济的蓬勃发展，这不但对教育提出了更为迫切的要求，而且为教育管理体制改革提供了良好的社会环境，创造了有利条件。各地要认真贯彻执行《中共中央关于教育体制改革的决定》，切实加强对农村基础教育管理体制改革的领导，不失时机地将这一改革推向新的阶段；要充分调动一切积极因素，挖掘各方面潜力，为促进当地教育事业的发展作出切实努力；要进一步端正教育思想，努力克服教育与实际脱节的倾向；要多渠道、多层次、多形式地发展职业技术教育，使学生在思想、知识、技能诸方面做好参加四化建设的准备，为两个文明建设源源不断地输送人才。
二、从实际出发，科学地划分地方各级政府管理基础教育的职责权限
科学划分地方各级政府的职责权限，是搞好农村基础教育管理体制改革的关键。根据《中共中央关于教育体制改革的决定》和《义务教育法》的有关规定，地方各级政府分级管理基础教育的职责权限如何全面划分，由省、自治区、直辖市决定。现仅就划分职责权限工作中需要注意的几个问题提出如下意见：
(一)改革工作必须根据《中共中央关于教育体制改革的决定》和《义务教育法》的精神，从各地经济水平、自然状况、教育普及程度、事业发展规模，以及基层政权建设状况、干部队伍的“四化”程度等方面的实际情况出发，综合加以研究。在职责权限划分、工作实施步骤、经费筹措办法等方面，要坚持实事求是、因地制宜的原则，不搞“一刀切”。要把是否有利于教育更好地为当地两个文明建设服务，有利于调动政府、社会和学校干部、教师的积极性，有利于教学秩序稳定、促进教育事业发展和教育质量提高作为衡量改革工作成败的主要标准。
(二)基础教育实行地方负责以后，省、地(市)、县、乡四级都要明确各自的职责。对农村基础教育，省、地(市)必须加强领导，同时，应把县、乡两级职责权限的划分作为工作重点。
县一级政府，长期以来担负着管理农村学校的重要责任。目前，县财政拨款仍是农村基础教育经费的主要来源。县一级有比较完备的管理教育的职能部门和机构，比较熟悉农村基础教育的特点和规律，具有比较丰富的工作经验。因此，要充分发挥县在管理农村基础教育方面的重要作用。在边远和经济不发达地区，当前更应注意发挥县一级的作用。各县要根据中央的方针政策，从当地实际出发，把教育事业的发展纳入全县的总体规划；制定调动本地区各级政府和社会力量办学积极性的具体办法；抓好干部和师资队伍建设，制定有关民办教师的政策，检查贯彻落实情况，努力改善办学条件；加强对教学业务的指导，不断提高教育质量，在扎扎实实普及小学教育的基础上，有计划、有步骤地普及九年义务教育；规划和调整教育结构，使基础教育、职业技术教育、成人教育更好地结合起来，使教育与经济协调发展，着重为当地的经济和社会发展服务。
乡是我国农村的基层政权。扩大乡一级管理农村学校的职责权限，是这次改革的一个重要特点。随着建乡工作的完成，乡财政正在逐步建立，干部的“四化”程度有所提高，乡政府在管理教育方面有必要也有可能承担比过去更多的责任。但是，就全国而言，乡一级管理教育的基础还比较薄弱，需要一个逐步适应和提高的过程。因此，目前不宜把乡一级的职责权限搞得过大。为了充分发挥乡管教育的作用，乡应成立管理教育的机构。这个机构可由乡政府、企业、学校负责人及财税等有关人员兼职组成。乡管学校的机构要在乡政府直接领导和县教育行政部门的指导下，行使上级赋予自己的职权，做好职责范围之内的各项工作。如：协助县教育行政部门搞好教育规划和教师、教育行政干部队伍建设；筹措并管好、用好本乡教育经费，切实解决民办教师工资福利待遇问题；密切学校与社会的联系，逐步改善办学条件等。乡管教育要充分发挥现有学区和中心中学、小学在教育行政业务方面的作用。
村是我国农村基层的自治组织。在农村基础教育管理体制改革中，要注意发挥村在解决危房、改善办学条件、提高教师待遇、筹措解决民办教师的工资、管好学校财产、维护学校权益、动员适龄儿童入学、参与监督学校工作等方面的作用。
加强学校干部、教师队伍的建设，是促进教育事业发展、提高教育质量的重要保证。省、地(市)两级当前尤其要抓紧中小学师资、特别是初中师资和职业技术学校师资的培养和培训工作，办好高等、中等师范院校和教育学院，为实施义务教育、发展职业技术教育输送合格的师资。教师资格的考核和教师的任用，应分别情况，由县或县以上教育部门负责。乡负责在本乡范围内调动和使用教师。在目前情况下，学校领导干部的任免权不宜下放过低。一般情况下，学校校长应由县或县以上有关部门考核任免，乡可以对本乡所管学校校长的任免提出建议。少数经济条件和教育工作基础较好的乡，在征得县主管部门同意后，可任免本乡学校的副校长和中层干部。
三、认真贯彻落实国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》精神，搞好农村教育事业费附加的征收工作
多渠道筹措农村办学经费，是改革农村基础教育管理体制的一项重要任务。征收教育事业费附加，是调动地方和社会办学积极性、促进基础教育发展的重要措施，体现了“取之于民，用之于民”的精神。从长远看，这样做不但有利于基础教育的发展，而且有利于农村经济的发展，符合农民的根本利益，不应视为“加重农民负担”。只要根据需要和可能，经过法定程序，农民是拥护的。各省、自治区、直辖市要认真执行国务院通知精神，切实加强对这项工作的领导。地方人民政府要从各自的实际情况出发，制定、完善农村教育事业费附加的征收办法，指定有关部门负责征收。对乡镇企业征收确有困难的地方，要因地制宜地制定措施，保证这项工作顺利进行。要认真检查国务院通知精神的落实情况，发现问题，及时解决，并不断总结经验。
根据《义务教育法》的精神，实行征收教育事业费附加以后，有条件的地方，还应继续鼓励各种社会力量捐资助学。