中共陕西省委、陕西省人民政府关于贯彻《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》的实施意见

中共陕西省委、陕西省人民政府关于贯彻
《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》的实施意见
为深入贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（以下简称《决定》）精神，实现我省林业的跨越式发展，现结合实际，提出如下实施意见：
一、贯彻落实《决定》，增强紧迫感和责任感
1、充分认识《决定》的重大意义。《决定》是“三个代表”重要思想在林业工作上的集中体现，是新阶段党中央国务院关心林业、重视林业、加强林业建设的重大战略举措，是多年林业理论和实践发展的深刻总结，是指导当前和今后一个时期林业改革和发展的纲领性文件。《决定》充分展示了党中央、国务院对彻底改变我国生态面貌、实现经济社会可持续发展的坚定决心。我们要认真学习，广泛宣传，深刻领会，贯彻执行。
2、正确估价我省林业发展的形势。建国以来，特别是改革开放以来，省委、省政府对林业工作十分重视，采取了一系列政策措施，有力地促进了林业发展。1999年底，全省森林覆盖率达到30.92％。近五年来，我省认真贯彻江泽民同志“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示和朱?F基同志“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，紧紧抓住机遇，争取国家投资，认真实施退耕还林、天然林保护、“三北”防护林体系建设、野生动植物保护及自然保护区建设、平原绿化及绿色通道建设等林业重点工程。1999年至2003年，国家累计投资102亿元（其中中央投资94.15亿元），造林4142万亩，全省林业建设进入了快车道，部分地区的生态状况明显改善，为实现人与自然的和谐相处，促进经济社会可持续发展奠定了良好基础。但是，也应当看到，目前我省林业改革与发展中还面临着不少困难和问题：林业基础相对薄弱，分布不均，质量不高，结构不合理；乱砍盗伐林木，乱垦滥占林地，乱捕滥猎野生动物，乱采滥挖野生植物等现象屡禁不止；林业经营管理机制不活，改革相对滞后，市场竞争意识不强；林业产业规模小，科技含量不高，名优产品较少，市场占有率低；国有林场（局）富余职工分流安置困难，林业职工和林区群众的收入增长缓慢，潜在着不稳定因素。
3、必须高度重视和加强林业工作。我省林业正处在由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性变革时期。在实施可持续发展战略、全面建设小康社会、加快建设西部经济强省的进程中，必须把林业建设放在更加突出的位置，作为推动生态建设、维护生态安全、促进生态文明的首要任务，作为创造良好人居环境和投资环境、提高经济竞争力、保障经济社会可持续发展的重要基础性产业，高度重视和加强林业工作，努力使我省林业有一个大的发展。
二、明确指导思想，实现目标任务
4、指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和《决定》精神，确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，坚持生态建设和产业发展相互促进，生态、经济、社会协调发展。实施林业重点工程带动战略，严管林、慎用钱、质为先，大力保护、培育和合理利用森林资源，推动我省林业跨越式发展，为实现三秦大地山川秀美，加快建设西部经济强省做出贡献。
5、目标任务：力争到2010年，全省森林覆盖率达到41.7％，以林业为主的生态状况显著改善；林业社会总产值达200亿元以上，林业产业结构趋于合理。到2020年，森林覆盖率达到43％，生态状况保持基本稳定；林业社会总产值达到500亿元以上，林业产业实力明显增强。到2050年，森林覆盖率稳定在43％以上，生态状况步入良性循环，建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系，基本实现山川秀美的目标。实现上述目标，必须按照我省加快发展林业的指导思想和《决定》提出的基本方针，管好现有林，扩大新造林，优化林业结构，增加森林资源，增强森林生态系统的整体功能，增加林产品有效供给，增加林区群众和林业职工的收入。
三、抓好重点工程，带动林业快速发展
6、抓好林业重点工程建设。突出抓好退耕还林（草）工程，认真落实退耕还林有关政策，鼓励结合农业结构调整和特色产业开发，发展有市场、有潜力的后续产业，切实解决好退耕农民的长远生计问题。认真抓好天然林保护工程，进一步保护、恢复和扩大天然林资源。严格采代公益林，积极发展薪炭林。加快林业产业发展步伐，妥善安置富余职工，维护林区稳定。继续推进“三北”、长江等重点地区防护林体系和防沙治沙工程建设，因地制宜、因害设防，集中治理好这些地区不同类型的生态灾害。高度重视野生动植物保护及自然保护区工程建设，保护和抢救大熊猫、朱、金丝猴、羚牛等濒危珍稀物种。修复典型生态系统，巩固提高现有自然保护区管理水平，切实保护好我省野生动植物资源、湿地资源和生物多样性。加快建设以速生丰产用材林为主的林业产业基地工程，在条件具备的适宜地区发展集约林业，加快建设各种用材林、竹林和其他商品林基地，增加木材、竹材等林产品的有效供给，减轻生态建设压力。进一步搞好平原绿化及绿色通道建设、国际合作造林项目等林业重点工程。我省林业重点工程量大面广，投资巨大，任务繁重，责任重大，必须高度重视，坚持标准，严格要求，保质保量，全面完成建设任务。
7、抓好林业重点工程管理。林业重点工程建设要因地制宜，全面规划，合理布局，分步实施，重点突破，整体推进。规划要与地方经济发展、农业产业结构调整、农民致富和林业职工增收相结合。认真执行林业工程建设的各项政策规定，并逐项落实到实施单位。利用现代科技和信息手段，建立林业重点工程质量监督体系，为确保工程质量和科学评价工程成效奠定基础。实行重点工程项目法人负责制，推行工程招投标制、工程项目监理制和责任追究制。切实加强工程档案管理，严格收集整理各类原始资料，甄别核实、分类归档等管理制度。认真搞好种苗供应，按照“就近育苗、就近供应”的原则，严格执行种子（苗木）标签、检验证、检疫证的“一签两证”制度和林业技术人员、乡村领导、卖苗者、购苗者“四见面”制度。退耕还林政策兑现，要坚持以县为单位认真复核，合格面积要逐级落实到乡、村、户。坚持以村民小组为单位，对每户退耕面积、还林树种、钱粮补助等情况张榜公布，做到公开透明，确保农民满意。
8、全省动员，全民动手，采取多种形式发展社会造林。充分发挥各级绿化委员会的职能作用，深入开展全民义务植树活动。建立健全义务植树登记制度和考核制度。允许企事业单位和城镇居民以资代劳，认领绿化区。对不履行植树义务的单位和个人按规定收取绿化费，提高适龄公民履行义务植树的责任意识。进一步明确部门和单位绿化的责任范围，加强监督检查，落实分工负责制。加强城市绿化工作，把城市绿化美化与增强生态功能结合起来，严格实行“绿线控制”和“绿色图章”制度。各类建设工程都要与其配套的绿化工程同步设计，同步实施，同步验收。
四、以市场为导向，大力发展林业产业
9、发挥优势，调整结构，建立产业基地。适应生态建设和市场需求的变化，充分发挥资源优势，建立与土地和水资源承载能力相适应的林业产业基地。关中平原、汉中盆地及其它适宜地区，优先发展以木浆造纸、人造板和家具制造为重点的木材加工业。鼓励以集约经营的方式，建立以速生丰产林为主的原料林、用材林基地。陕北、陕南、渭北旱原及其它适宜地区，大力发展茶叶、蚕桑、红枣、核桃、板栗、花椒、柿子、沙棘、仁用杏等经济林及社会需求和市场发展潜力较大的珍贵稀有野生植物，建立名特优新的特色林业产业基地。提倡集中连片，实行规模经营，依靠科技进步，提高经济效益。陕南及有条件的地区，突出发展竹藤、花卉、森林食品、珍贵树种和药材培植以及野生动物驯养繁殖等，建立新兴产业基地，壮大林业产业，培育新的林业经济增长点。榆林沙区、大荔沙苑地区在有效控制土地沙化的基础上，大力发展沙产业。发挥森林资源优势，大力发展生态旅游业。对以森林为主体的各级森林公园和风景名胜区，要加强森林资源保护，加大基础设施建设力度，认真搞好服务，提高经营水平，增加经济收入。各级林业主管部门要加强对森林生态旅游的管理，严格按照国家有关法律法规，协调处理好保护与开发的关系。依托国有林场（局）、自然保护区实验区、湿地、沙区等自然景观，积极有序地开发森林生态旅游资源，逐步形成以秦岭林区为中心，辐射陕南、陕北的全省森林生态旅游网络。
10、以市场为导向，实行产供销一条龙。根据市场需要、资源条件和产业基础，积极发展培育和引进龙头企业，推广公司带基地、基地连农户的经营形式，大力发展适销对路的名优产品。扶持发展各种专业合作经济组织，建立各具特色的专业性林产品交易市场，组建营销队伍，完善社会化服务体系。
11、扩大改革开放，大力发展混合型所有制林业经济。鼓励引导各种社会主体投资发展林业产业。鼓励外商和非公有制企业通过收购、兼并、控股、参股等形式参与国有林业企业的改制、改组和改造。对森林景观进行资产评估，鼓励各种社会主体租赁、承包森林资源，实行参股、控股，兴办森林生态旅游和文化娱乐等服务业。
五、深化林业体制改革，加快发展非公有制林业
12、实行林业分类经营管理体制。科学合理界定公益林和商品林。把全省森林资源划分为公益林和商品林两大类，采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。自然保护区、重点国有林区、生态区位重要的森林划定为公益林，按照公益事业管理，由各级人民政府给予合理的补偿。立地条件较好、适宜发展速生丰产用材林和经济林的平原区、浅山区的林地，划定为商品林基地。商品林按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要的扶持，实行灵活的林木限额采伐政策。因地制宜，合理确定公益林和商品林比例，不搞一刀切。认真组织开展全省森林分类经营区划界定工作，用三年时间完成全省森林资源二类调查和区划界定工作，做到区划到位、划界到位、登记到位、档案建立到位、与林权所有者签订的协议或合同到位。森林资源二类调查和区划界定工作，各级财政要给予资金保证。
13、深化国有林场（局）和苗圃管理体制改革。省和市属森工采育企业的主要任务是管护生态公益林，按公益事业单位管理。在天然林保护工程实施期间，依据国家有关政策标准核定管护、管理和林政执法人员，其人员经费和公共支出纳入天然林保护工程专项支出。天然林保护工程结束后，按照国家有关政策和管理办法，实行公益事业管理体制。各市人民政府要按《决定》要求，认真制定所属辖区国有林场（局）和苗圃改革实施方案，报省人民政府备案后实施。加大国有林场（局）和苗圃管理体制改革力度，鼓励推行承包、租赁、股份合作等灵活多样的经营形式，盘活现有资产，发展多种经营，增强自身发展能力。要足额缴纳国有林场（局）和苗圃职工的社会养老保险费，解决职工后顾之忧。对天然林保护工程实施之前的社会养老统筹欠费，要多方筹措资金，足额缴纳。劳动和社会保障部门要按照有关政策，接纳林业职工参加社会养老统筹。积极创造条件，采取各种办法，妥善安置富余职工，维护林区稳定。
14、放手发展非公有制林业。鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业。认真落实“谁造谁有、合造共有”政策，明确所有权，放活经营权，核发林权证。进一步明确非公有制林业法律地位，为各种林业经营主体创造公平竞争环境。鼓励农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外商和企事业单位、机关团体的干部职工，参与造林绿化、森林资源保护、产业开发，享受国家有关扶持政策。大力扶持各类造林专业队、造林公司和造林大户。
15、进一步完善林业产权制度。由各级人民政府负总责，加快确权发证工作，依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。积极调处林权纠纷，明晰所有权。对国有林场（局）和自然保护区经营管理的森林、林木、林地，有争议的由争议双方协商妥善处理，确权发证；对长期争议未决的，由争议双方共同上一级人民政府调处裁定，核发林权证。对尚未确权发证的集体所有的森林、林木、林地，尽快核发林权证。对经检查验收合格后的退耕还林地，及时依法办理相关手续，核发林权证，纳入林地管理。对个人、造林大户承包经营的荒山、荒地、荒滩、荒沙和有关部门、单位及个人在公路、铁路、渠道、河岸、库区、矿区营造的森林、林木，办理相关手续，核发林权证。
16、推进森林、林木和林地使用权流转。加快培育活立木市场，建立健全森林资源资产评估机构、评估程序和标准，规范和加强流转管理。探索国家购买非国有公益林的办法，明确收购主体、资金来源、价格确定、收购的法定程序以及经营管理制度。按照国家有关森林、林木和林地所有权或使用权流转政策，及时制定具体实施办法。
六、调整完善政策，保障林业稳定发展
17、加强重点工程专项资金管理。严格按照各林业重点工程实施方案和年度计划组织实施，专项资金要做到专户储存、专款专用、专账核算。建立健全资金管理制度和办法，管好用好专项资金。理清林业建设资金划拨渠道，做到管钱管事相结合，确保林业重点工程配套资金、森林资源区划界定工作资金、退耕还林工作经费落实到位。加大审计、稽查力度，防止和杜绝截留、滞拨、挪用、胡花乱用专项资金，以及用林业重点项目专项资金平衡县（区）财政，充分发挥专项资金的效能。对违规使用资金的，依法追究有关人员的责任。
18、加大政府对林业建设的投入。加快建立林业建设的公共财政支持体系。按照森林资源分类经营管理的要求，各级政府要把公益林业建设管理和重大林业基础设施建设投资，纳入地方国民经济发展计划和公共财政预算体系，形成长期稳定的投资渠道。建立以各级政府公共财政预算支出为主的森林生态效益补偿基金，按照事权划分的原则，除国家重点公益林由国家补偿外，省、市、县（区）确定的生态公益林分别由本级政府负责补偿。加强林业基础设施建设，把森林防火、病虫害防治、野生动植物保护、自然保护区建设、森林资源调查、优良种苗开发和林业技术推广服务等社会性、公益性建设，纳入各级政府财政预算，予以保障。加强对林业发展的金融支持，国家的林业贴息贷款主要用于扶持速生丰产林、经济林、森林生态旅游基础设施建设以及林业产业开发。严格按照《决定》要求，切实减轻林业税费负担。
19、认真执行林业采伐政策。严格公益林采伐管理，完善人工商品林采伐政策。对农民房前屋后、承包地上个人所有的零星树木采伐，不纳入年森林采伐限额管理，允许产销见面。对关中平原、汉中盆地及其它适宜地区，经立项批准营造的速生丰产用材林，企业营造的短周期工业原料林等商品林，实行经营者按市场需要自主采伐。对公路、铁路、渠道、河岸、库区、矿区等林木的更新采伐，按规定实行单报单批，并于次年完成更新造林任务。
对林木胸径在10厘米以下飞播林的抚育间伐和商品林区的刺槐林达到主伐年龄的采伐，不纳入年度木材生产计划，只纳入年森林采伐限额管理。对各类社会主体在荒山荒地上投资营造的商品林，林业主管部门应依据经营方案，优先安排采伐指标。鼓励开发林下资源，合理利用生漆、栓皮、松脂等林副产品，实行计划割竹、梳理间挖野生苗木。
七、坚持依法治林，确保森林资源安全
20、加强法制建设，坚持依法治林。严格执行有关林业的各项法律法规，依法行政，依法治林。建立森林资源保护和管理安全机制，在规划新建和扩建工程项目及进行经济结构调整中，确需使用和占用森林资源的，必须进行森林生态安全论证。抓紧制定《退耕还林条例实施办法》、《封山禁牧管理办法》、《重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》、《秦岭生态保护条例》、《野生植物保护条例》、《湿地保护条例》等法规规章。根据新情况，对现有林业重点工程建设管理方面的法规规章和规范性文件进行修订完善。
21、建立健全森林资源管护网络。全面落实森林资源管护责任，建立覆盖全省的森林资源管护网络。国有公益林区的国有林业单位整建制转为护林组织，建立局、场、工区三级管护网，按照林班、小班落实管护人员。集体公益林区实行以政府为主的目标管理责任制，建立县、乡、村、组四级管护队伍，划定管护区域，签订管护合同，落实管护人员，合理支付报酬。以全省森林资源一类清查、二类调查为基础，整合现有监测资源，利用现代科技和信息手段，建立全省工程质量、森林资源消长、荒漠化、生态变化动态指标及社会综合效益等监测评估体系。
22、加大林业执法力度。依法保护管理森林资源，严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪行为。加强森林防火、森林病虫害防治、野生动植物保护、林木种苗等工作，严格控制重大森林火灾和病虫害发生，确保森林资源安全。加强各级林业行政执法队伍和执法监管体系建设，规范机构设置，合理编配人员。坚持依法行政，强化行政执法监督，提高行政执法水平和队伍素质。加强森林公安队伍建设，充实力量，提高素质，改善办公条件，保证人员和办案经费。
八、强化科教兴林，提高林业整体水平
23、把林业科技进步贯穿于林业重点工程的始终。实行林业重点工程建设与林业技术推广同步设计、同步实施、同步验收。制定林业重点工程科技支撑的技术标准，纳入工程检查验收考核指标体系。重视林业科学基础研究、应用研究和高新技术开发，提高林业科技创新能力。组装集成适用技术，发挥综合技术优势。鼓励林业科研单位、大专院校和科技人员，深入生产第一线，通过创办科技型企业、建立科技示范点、开展科技承包和技术咨询等形式，加快科技成果转化。对在林业科学研究、林业科技推广和新产品开发等方面有突出贡献的先进单位、先进个人给予奖励。加强林业科技推广服务体系建设，稳定林业科技队伍。建立健全林业质量标准和检验检测体系，推进林业标准化建设。加强林业科技领域的国际合作。建立各类林业人才教育和培训体系，加大人才培养和林业职工培训力度，提高林业建设者的整体素质。林业关键岗位实行持证上岗制度。
九、切实加强领导，为林业发展提供有力保障
24、高度重视林业工作。各级党委、政府要充分认识林业建设对实施可持续发展战略、全面建设小康社会、加快建设西部经济强省的重要性和紧迫性，将其纳入国民经济和社会发展规划，做到认识到位，责任到位，政策到位，工作到位。各有关部门要认真履行职责，密切配合，支持林业发展。根据加快林业发展的需要，加强各级林业行政机构建设，稳定队伍，充实力量，改善工作条件，保证工作经费。建立健全林业重点工程建设管理体系，按工程要求设立相应办事机构，配备人员。加强乡镇林业工作站建设，充分发挥其政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务等职能和作用。
25、坚持并完善林业建设任期目标管理责任制。各级政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管领导是林业建设的主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。各级地方党委组织部门和纪检监察机关，要把责任制的落实情况作为领导干部政绩考核、选拔任用和奖惩的重要依据。林业重点工程建设，要坚持规划落实到县、任务分解到县、资金分配到县、责任明确到县的管理制度。工程建设的进展情况，要定期检查，定期通报。建立重大毁林案件、违规使用资金案件和工程质量事故责任追究制度，对违反规定的，要严格追究有关领导人的责任。
26、改进作风，狠抓落实。各级党委、政府要把《决定》和本《实施意见》逐项分解，制定可操作的具体措施和办法，真正落到实处。要深入实际，调查研究，勇于探索，大胆创新，结合本地实际，解决林业发展中存在的突出问题和实际困难。加大林业宣传教育工作力度，不断提高广大干部群众热爱林业、支持林业、发展林业的自觉性。林业行业要继续发扬艰苦奋斗、无私奉献的精神，为促进林业发展再立新功。
2004年2月16日