中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化国有企业改革的意见

中共湖北省委、湖北省人民政府关于深化国有企业改革的意见
（2014年5月21日 鄂发[2014]14号）
为认真贯彻落实 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和 《中共湖北省委关于深入贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的意见》，促进国有经济健康发展，现就积极稳妥地推进我省新一轮国有企业改革提出如下意见。
一、明确总体要求
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和 总书记系列重要讲话精神，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离，坚持问题导向，进一步解放思想、开拓创新，积极探索国有经济多种有效实现形式，突破性发展混合所有制经济，优化国有经济布局和结构，积极推进完善现代企业制度和国有资产监管体制，把国有企业打造成独立、合格的市场竞争主体。
1．基本目标。到2020年，形成更加符合基本经济制度和社会主义市场经济要求的国有经济实现形式、国有资本运营方式、国有企业运行机制、国有资产监管体制，使国有经济、国有企业的活力得到显著增强。
2．主要任务。一是大力推进国有企业产权多元化，在现代产权制度的基础上建立起现代企业制度。二是运营好国有资本，优化国有经济布局，提高国有资本配置效率。三是围绕主要管资本完善国有资产监管体制，转变国有资产监管方式。四是切实做好国有企业与其他市场主体特别是与非公有制企业、非公有资本混合、融合的文章，真正做到你中有我、我中有你、取长补短，增强我省经济的整体活力和可持续发展能力，提高区域经济整体市场化程度。
3．企业分类。因地因企制宜，对国有企业实行科学分类，在此基础上，分类推进改革，分类实施监管，分类进行考核。省内地方国有企业大体按照公共服务类企业、功能类企业、竞争类企业划分。国有企业分类不要求上下一致，国有企业数量较少的地区甚至可以一企一策推进改革，实施监管。企业分类可以动态调整。
二、多种途径发展混合所有制经济
积极探索公有制的多种有效实现形式，平等地对待、一视同仁地引进各类市场主体参与国有企业的改制重组，大力发展混合所有制经济，为国有企业构建股权多元化的现代企业制度奠定产权基础。
4．大力推进国有企业产权多元化。通过引进战略投资者、股权置换、项目合作、改制上市等多种形式，实现国有企业投资主体多元化。大力支持非国有资本参与国有企业改制重组。积极引入社保基金、保险基金、股权投资基金投资特许经营行业、战略性新兴产业和创投行业。鼓励国有股权依法向境内外投资者转让。鼓励省域内外国有企业相互开展兼并联合。继续大力推进地方国有企业与中央企业合资合作，提升与央企合作的水平。高度重视产权管理，以明晰产权为起点，通过公开产权市场引进投资者，规范产权流转，加强产权保护，避免暗箱操作、不当干预、资产贱卖和流失。
5．全面深化公司制股份制改革。对国有独资企业一律进行规范的公司制改造，对竞争性行业的国有独资公司一律进行混合所有制改造，使公司制股份制成为国有企业的主要组织形态。2015年，全省各级政府出资企业基本完成公司制股份制改造任务。
6．不断提升国有资本证券化率。按照上市一批优势企业、重组一批上市公司、培育一批后备企业的思路，加快推进国有企业上市，打造公众公司。积极推动已具备上市条件的企业采取首发、并购等多种方式实现上市。鼓励具备条件的集团公司利用上市公司平台实现核心业务资产整体上市。支持上市公司采取增发、配股、发行可转换债等方式，扩大融资规模。加大对困难上市公司重组力度，促使其提高经营业绩，恢复再融资能力。积极推进国有企业在全国中小企业股份转让系统、区域性产权和股权交易中心等场外交易市场挂牌交易。省出资的大型产业集团和规模较大的政府投融资平台公司，均要筛选、确定上市后备企业，作出上市进度安排，努力实现每户企业控股1至2家上市公司的目标，并逐步实现核心业务资产整体上市。2020年，力争将全省国有资本证券化率提高到50％。
7．积极探索企业员工持股的有效方式。对各类适合由员工持股，且员工也有意愿持股的地方国有企业，均应允许员工个人出资入股或以投资公司、股权信托、有限合伙企业等方式持股。允许国有企业在改制引入外部投资者时同步内置员工持股。允许国有企业与外部投资者、企业内部项目团队共同出资新设混合所有制企业。鼓励人力资本要素贡献占比高的转制科研院所、工程咨询类企业、高新技术企业率先推行员工持股。鼓励关键岗位的经营管理者、业务骨干和核心技术人员 （团队）以现金、知识产权等出资参与本企业改制。
三、大力推进国有经济战略性调整
坚持 “有进有退、优进劣退”的方针，围绕国有企业的功能定位和主业方向，推动资源要素向优势产业、骨干企业和优秀企业家管理团队集聚，优化国有经济布局和结构，不断提高资源配置效率。
8．分类推进调整重组。对公共服务类企业，保持国有资本控股地位；对其他企业，可灵活掌握国有股比例，根据需要适时进退，不要求国有控股，有的甚至可以全部退出。支持产业相近、行业相关、主业相同的国有企业加快实施资源整合。推动资源向先进制造业、现代服务业、基础产业和战略性新兴产业聚集，打造一批品牌优、效益好、行业领先的企业集团。加快完成省铁路集团、中南工程咨询设计集团的组建。研究平台公司、港口岸线、航空机场、轨道交通、设计勘探、土地矿产等方面的资源整合和集团组建方案。
9．主动进入优势项目和产业领域。提倡国有企业、国有资本与民营企业、民间资本双向进入、交叉持股。积极支持国有资本参股产业前景好、盈利能力强、管理水平高的民营或外资控股项目，鼓励国有资本主动进入战略性新兴产业领域、进入科技型中小企业和创投领域。
10．加快劣势企业退出。全面放开处于竞争性领域、发展后劲不足的国有企业，加快国有资本退出步伐，抓紧盘活低效资产。创新工作机制，妥善处理历史遗留问题，加大 “空壳”企业强制退市力度。
四、着力完善现代企业制度
加快现代企业制度建设，建立规范的法人治理结构，依法明确股东会、董事会、监事会、经理层的职权，形成权责明确、运转协调、有效制衡的决策执行监督体系。
11．全面推进规范董事会建设。确立董事会、企业法定代表人在公司治理中的核心地位，构建科学高效的决策机制。企业经理层除总经理外，原则上不进入董事会。对公共服务类、功能类企业，建立适合行业特点和功能定位的规范董事会，保证董事会决策能有效实现经济效益和社会效益的有机统一。对目前国有股仍占控股地位的竞争类企业，积极推进以监管机构为主导、外部董事（独立董事）占多数并能有效履职的董事会建设，强化董事会专门委员会功能；实现股权多元化之后，按股比相应由股东在协商的基础上各自派出董事。以提升履职能力为重点加强董事队伍建设，确立外部董事 （独立董事）任职条件和遴选标准，建立外部董事 （独立董事）备选库。外部董事（独立董事）主要从各类企业家、社会相关机构产生。完善董事的选聘、培训、评价及激励约束机制，保障董事在董事会中依法、平等履职的权利。建立规范董事会验收、董事会年度工作报告及年度 （任期）评价等制度。对验收合格的规范董事会，依法落实董事会选聘经理层、业绩考核和薪酬管理等职权。
12．创新监事会监督方式。按外派与内设相结合的原则，由履行出资人职责的机构委派或推荐监事会主席及外派监事，共同与企业内部监事组成监事会，实现监事会监督全覆盖。对资产规模大、促进发展责任大、风险大的企业实施重点监督，实行 “一企一监”，并逐步建立健全其重要子公司的监事会机构，向所属子公司派遣监事，实行全过程、全系统监管。完善监事会的履职内容、工作方式及工作业绩考核评价制度，探索建立监事会成员市场化选聘机制，选用专业人员开展更加有效、更具专业性和针对性的监督。推动监事会监督与产权管理监督、财务审计监督、纪检监察监督、巡视监督有机结合，形成监督合力。
13．进一步深化企业内部 “三项制度”改革。加大企业内部人事、用工、分配 “三项制度”改革力度，真正实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。完善企业内部管理人员选拔方式，健全以业绩为导向的优胜劣汰机制，真正做到 “能者上、平者让、庸者下”。完善企业员工的招录方式，全面推行分级分类的公平招聘制度，依法建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础、以公开招聘为路径的市场化用工机制。完善企业薪酬分配制度，积极推进企业工资集体协商，全面推进工效挂钩，加快形成反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定及正常增长机制。
五、创新选人用人和激励约束机制
办好企业关键在人，关键在选准人、用好人、激励人、约束人的机制。要坚持由企业家办企业的理念，尊重企业家的劳动、贡献，维护企业家的合法权益，充分调动企业家依法依规经营、干事创业奉献的积极性。
14．完善企业领导人员管理体制。坚持党管干部，健全国有企业干部人事管理制度，强化同级地方党委及其组织部门的主导、把关作用。对重要骨干企业的党委 （党组）书记、企业法定代表人由同级地方党委任命或推荐任职。体现权责一致，对同级地方党委管理的企业领导人员的选用，赋予国有资产监管机构与其履职需要相适应的参与权、建议权。按照现代企业制度选聘企业相关管理人员，尊重企业选人用人自主权。具备条件的，将企业经理层的选聘权下放给企业，并逐步取消备案。在具体操作层面上，要突出企业的市场主体属性，兼顾股权结构、产业特点、发展阶段，实行差异化管理。在界定不同国有企业功能的基础上，对国有企业领导人员进行分层分类管理。取消国有企业领导人员委托管理层级，除极少数特殊领域国有企业领导人员外，国有资产监管机构不再实行委托管理。
15．建立市场化导向的选人用人机制。大力推进企业领导人员的去行政化。新任企业领导人员一律不再确定其比照的行政级别。严格目标考核，实行任期制契约化管理。加快建立职业经理人制度。同级地方党委、国有资产监管机构要逐步转到主要管理企业党组织领导成员并根据国有资本份额推荐董事会、监事会成员上来，经理层要逐步下放企业 （董事会）管理。加强对企业（董事会）市场化选聘经理层工作的指导，把握方向，明确标准，规范程序，扩大市场化选聘和竞争上岗的比例。拓展企业领导人员来源渠道，切实加强企业家队伍建设，继续实施好 “123”企业家培养计划。
16．实施有效的激励约束。制定与国有企业领导人员分类管理相适应、选任方式相匹配的差异化薪酬分配制度，建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的机制。对组织任命的企业领导人员，合理确定并严格规范其薪酬水平；对市场上公开招聘的企业领导人员，其薪酬水平参考人才市场价位协商确定。采取股权激励等方式，进一步完善中长期激励机制。符合法定条件的国有控股上市公司，可实施股权激励或激励基金计划。人力资本密集的高新技术和创新型企业，鼓励以科技成果入股等方式对经营管理人员和业务骨干实施股权激励。国有资本投资公司、国有资本运营公司可以探索市场化项目收益提成机制。鼓励管理团队出资参股国有创投企业，建立项目个人跟投机制。公共服务类、功能类企业领导人员的薪酬由 “基薪、绩效薪”组成，完成重大任务后，根据业绩考核结果，配套实施专项奖励；竞争类企业领导人员薪酬由 “基薪、绩效薪、中长期激励”组成，可以实施股权、现金两种类型的中长期激励。对现金激励总额的一定份额，先提取留存，待企业领导人员正常离职或退休后方能兑现。加强企业法律顾问制度建设，完善内控体系，防范投资经营风险。强化国有企业经营投资责任追究，严格规范国有企业领导人员职务待遇、职务消费、业务消费。对年度和任期内考核不合格，或者不适应岗位的企业领导人员，依照法定程序予以免职或解聘；对重大决策违规、失误，经营管理不善造成国有资产流失、损失的，除要求相关责任人依法承担赔偿责任外，还应扣发其绩效薪并给予行政处分，视情节依法给予不得担任国有企业领导人员的准入限制。
六、以管资本为主完善国有资产监管体制
坚持国有资本市场化运营的改革取向，提高国有资产的质量和国有资本的流动性，为国有资本有进有退、优化布局创造条件。坚持以管资本为主厘清监管思路，完善监管体制，转变监管方式，提升监管效能。
17．切实推进政企分开。限期完成经营性国有资产集中统一监管，除政府授权的国有资产监管机构外，地方党委和政府的其他部门不得作为国有企业的出资人代表。政企脱钩后的企业、事业单位改革转制形成的企业、新组建的企业、金融类企业，其国有资产都要纳入统一的监管体系。各地都要加大推进企业与党政机关脱钩的力度，在2014年底以前基本完成企业脱钩任务。加强对完善国有资产监管体制的指导，在经营性国有资产统一监管的前提下，鼓励各地积极探索更加有效、高效的监管模式。党政领导干部未经批准一律不得在企业兼职 （任职）。经批准在企业兼职的不得在企业领取任何报酬。现兼职的如确定到企业任职，必须辞掉公职并将行政、工资等关系同时转至企业。
18．建立运转有效的国有资本投资运营平台。加强政府投融资平台建设，办好现有平台性公司，有效防范和化解债务风险，逐步将其打造成基础设施综合投资运营商，促使其转型成为功能类国有资本投资公司。加强产业发展平台建设，以优势产业和高新技术产业中的龙头企业为依托，改造、组建一批产业类国有资本投资公司。加强国有资本运营平台建设，着力办好现有资本运营公司，在充分论证的基础上适当组建一些新的资本运营公司，集中持有出资企业的国有股权，有效运营国有资本。建立国有资本投资运营平台资本补充机制，通过国有资本经营预算安排、企业利润留存、股票上市、私募基金、股权转让等方式补充资本，形成生生不息的资本循环。国有资本投资公司和国有资本运营公司依据章程，按照市场化、专业化运营原则，依法独立开展经营活动。
19．调整优化国有资产监管机构的职能和履职方式。认真落实以管资本为主加强国有资产监管的要求，实施新一轮监管机构职能调整，科学设置内设机构，优化职能配置，规范履职程序。对现有国有资产监管法规规章制度进行全面清理，以简洁明了、有效管用为标准，该废止的废止，该修订的修订。探索建立出资人审批事项清单制度，锁定监管事项，形成监管清单、报告清单和问责清单。清单内的严格执行、限时办结、管住管好，清单外的坚决下放、决不再管。按照 “谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，明确投资管理权责。企业具体投资项目由企业自主决策，不再报国有资产监管机构审批。与此同时，建立投资决策备案备查制度，完善投资前期规划和后评估及责任追究机制。建立完善企业负责人经济责任审计体系。在国有独资和控股企业逐步推行总会计师派遣制度。建立完善企业经营业绩考核体系，实行分类考核。公共服务类企业，以确保公共产品和服务的提供、实现社会效益为主要目标，在注重经济效益评价的同时引入社会评价，建立符合企业功能定位的考核评价指标体系。功能类企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益，实行效益评价与作用评价相结合的考评办法。竞争类企业，实行降本增效考核，以企业经济效益最大化为主要目标，建立完全市场化的考核机制。
20．完善国有资本经营预算制度。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。加强国有资本收益收缴，逐步提高国有独资企业、国有独资公司利润上缴比例，探索建立国有资本控股公司、国有资本参股公司稳定分红机制，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例。合理安排国有资本经营预算支出，完善竞争性分配机制，适当向国有资本运营平台倾斜。
21．切实提高依法履行出资人职责的能力和水平。适应主要管资本的要求，全面加强全员学习培训，重点在构建现代企业制度、完善现代公司治理结构、指导监督国有资本投资营运方面，优化国有资产监管队伍的知识结构、能力结构，并持续提高战略把握能力、科学监管能力、资源整合能力、改革创新能力、应对复杂局面的能力。切实转变工作作风。以决策更加科学、监管更加精准、运转更加高效、行为更加规范为目标，高标准、严要求、全方位强化国有资产监管队伍的管理。全面推进业务公开制、服务承诺制、限时办结制和企业评议制，切实提高服务企业改革发展的水平。
七、创新国有企业党的建设
党的建设是国有企业独特政治优势。要以改革创新精神持续加强和改进国有企业党建工作，着力建设学习型、服务型、创新型、开拓型党组织，切实将国有企业的政治优势转化为发展优势和市场竞争优势。
22．创新党建工作机制。围绕中心，服务大局，积极探索现代企业制度下党组织发挥政治核心作用的有效形式和途径。在健全规范法人治理结构的同时，继续完善企业党委 （党组）成员与董事会成员、监事会成员、高管人员 “双向进入、交叉任职”机制。既要适当交叉，又要防止过度重合，以更好地发挥现代企业制度、企业运行机制的作用。积极推进企业党组织标准化、规范化、信息化建设，提高国有企业党建工作科学化水平。坚持党建工作与企业生产经营工作统筹谋划，坚持以党建带工建、带团建、带妇建，坚持地方国有企业党建与归口管理的中央企业党建协同推进，促进党建工作方式从单一封闭向融合开放转变，形成齐抓共管的大党建格局。创新基层党组织建设，加强党员的教育和管理，建立发展党员责任追究制度，完善处置不合格党员工作机制。积极探索企业基层党支部书记、工会主席直选工作，完善党建工作考评机制，不断增强基层党组织的战斗力。
23．创新党风廉政建设体制机制。进一步完善党风廉政建设责任制，着力落实企业党委 （党组）的主体责任和纪委的监督责任。推动企业纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化，强化上级纪委对下级纪委的领导。凡是设立党委 （党组）的企业必须建立健全纪检监察机构，配齐配强纪检监察人员。逐步推进企业纪委书记在不同出资企业轮岗交流，推动企业总部向重要子企业派驻纪检监察机构和纪委书记。派驻机构和人员主要对上级纪委负责，独立履行监督职能。建立查办腐败案件以上级纪委为主的机制，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。加大国有资产监管机构纪委直接查处违法违纪案件的力度，提高办案能力。规范企业“三重一大”决策机制，完善企业重要领域和关键环节信息公开和监督体系，健全完善与现代企业制度相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，加大责任追究力度，最大限度防止内部利益输送、国有资产流失和消极腐败现象的发生。
24．创新企业文化建设。着眼提高企业软实力，培育愿景明确、职工认同、特色鲜明、务实管用的企业文化。引导企业践行社会主义核心价值观，积极履行社会责任，大力提高经济、社会、环境综合价值创造能力，争做诚信国企、绿色国企、平安国企、活力国企和责任国企。创新职工民主管理、民主监督方式，全面落实职工代表大会、厂务公开、职工董事和职工监事制度，畅通职工意愿反映渠道。建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和合法权益保障机制，充分尊重职工群众的主人翁地位，增强企业的凝聚力和向心力。加强舆情应对和危机管理，宣传改革方针政策、典型案例和先进经验，弘扬正气，统一思想，凝聚共识，营造和优化有利于国有企业改革发展的舆论环境。
八、切实加强对国有企业改革的组织领导
国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，事关完善基本经济制度，事关建立社会主义市场经济体制，事关全省经济社会改革发展大局，社会广泛关注，群众充满期待，必须切实加强领导，凝聚力量，统筹推进。
25．加强统筹协调。各级党委、政府必须高度重视国有企业改革，明确目标任务，落实责任主体，抓好督办落实。主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓。国有资产监管机构要把国有企业改革作为主要任务、重点工作，着力抓好协调、推进、落实，并定期向党委、政府及有关领导报告工作情况，上级要及时研究、及时决策、解决问题。
26．完善配套政策。建立公共服务类企业的补偿机制。对因历史原因、政策因素等形成的亏损，要通过建立政策性项目和服务补偿机制，采取资产划转、资本金注入、特许经营权授予、地方政策性收费减免、财政贴息、预算弥补、落实税收优惠政策等多种手段进行补亏，保证企业能够正常经营。允许承担重大基础设施建设的国有投融资平台公司参与地方土地开发。拓宽改革资金筹措渠道，建立改革成本分担机制，加快制定解决特困企业职工安置、分离国有企业办社会职能、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等配套政策，切实解决历史遗留问题。
27．形成支持合力。各有关部门要高度重视，把支持深化国有企业改革列入重要议事日程。要结合各自职能，精心研究制定相关配套政策措施，及时协调解决国有企业改革中的相关问题，并加强跟踪服务，加快工作进度，提高服务效率。对国家及省出台的国有企业改革政策措施，要不折不扣落实到位。企业领导班子要增强大局观念和责任意识，精心谋划改革的具体方案，科学论证决策，做好企业改革的各项工作。要讲透方案，宣传政策，理顺情绪，化解矛盾，引导广大职工关心改革、参与改革、支持改革。
28．积极大胆探索。对地方国有企业的改革，思路要更开阔一些，胆子要更大一些，决策要更迅速一些，步伐要更快一些，推进落实要更有力一些。对方案比较成熟的改革措施该出手时要及时出手，义无反顾，大胆推进；对一时看不准、难以找准改革突破口和着力点的改革举措，要大胆探索，积极试点，摸着石头过河，闯出一条成功的改革之路。
各地要结合实际，制定落实本意见的实施方案。