中共江西省委、江西省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见

中共江西省委、江西省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见
（2017年12月6日）
为贯彻落实《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）精神，结合我省实际，现就加强耕地保护和改进占补平衡工作提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻党的十九大精神，坚持以某新时代中国特色社会主义思想为指引，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，以落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度为核心，以土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损为底线，以改革创新为动力，坚持耕地保护优先、耕地数量质量并重，着力构建数量、质量、生态、环境、空间五位一体的耕地综合保护体系，着力加强耕地管控、建设、激励约束多措并举保护，改进耕地占补平衡管理，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全，进一步巩固我省粮食主产区地位，为推动现代农业发展和建设富裕美丽幸福江西奠定坚实基础。
（二）基本原则。按照“严保严管、节约优先、统筹协调、改革创新”的原则，强化耕地保护责任，严格控制建设占用，提高节约集约利用水平，提升耕地质量，进一步推动保护资源和保障发展政策创新，促进耕地保护与经济社会发展、生态文明建设的协调统一。
（三）目标任务。牢牢守住耕地红线，确保全省耕地数量基本稳定、总体质量有提升。到2020年，全省耕地保有量不低于4391万亩，永久基本农田保护面积不低于3693万亩，建成高标准农田2825万亩。
二、实行最严厉的管控措施，最大限度减少建设占用耕地
（四）加强土地规划管控和用途管制。充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，努力盘活存量，适度控制增量，优化建设用地布局，从严控制建设占用耕地，尽可能不占或少占优质耕地。到2020年，全省建设用地总规模控制在2004万亩以内；2015-2020年新增建设用地规模控制在156.6万亩以内，其中新增建设占用耕地规模控制在61.17万亩以内。合理分解和有效使用年度新增建设用地计划指标。继续实行新增建设用地计划安排与土地利用率、补充耕地能力挂钩，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域，适当调减新增建设用地计划。
（五）严格永久基本农田划定和保护。按照“落地块、明责任、设标识、建表册、入图库”的要求，全面完成永久基本农田划定任务，确保永久基本农田划足、划优、划实。将永久基本农田划定成果作为土地利用总体规划调整完善的重要内容，确保土地利用总体规划的永久基本农田红线范围与永久基本农田划定成果完全一致。在规划批准前，必须将永久基本农田上图入库、落地到户，并将永久基本农田记入农村土地承包经营权证书。永久基本农田实行重点保护，划定后不得擅自占用或者改变用途。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实无法避让永久基本农田的，严格按相关程序审批，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，占用的永久基本农田应优先在永久基本农田整备区中补划。各地各有关部门在编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划，推进多规合一过程中，应当与永久基本农田布局充分衔接，原则上不得突破永久基本农田红线。
（六）深入推进节约集约用地。实施建设用地总量和强度双控行动，逐级落实“十三五”时期建设用地总量和单位国内生产总值占用建设用地面积下降的目标任务，到2020年全省单位国内生产总值占用建设用地面积下降率达到 25%。盘活存量建设用地，积极推进闲置土地、城镇低效用地的开发利用，鼓励综合开发利用地下空间，缓解建设占用耕地压力。引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组。完善建设用地控制指标体系，规范建设用地节地评价，推广应用节地技术和节地模式，强化节约集约用地目标考核和约束，加大全省批而未用土地消化处置力度，确保批而未用率持续下降。
三、改进耕地占补平衡管理，全面落实补充耕地任务
（七）严格落实耕地占补平衡责任。按照“以补定占、先补后占、占优补优、占水田补水田”的原则，全面落实建设单位法定耕地占补平衡义务和属地耕地保护责任，确保本地建设占用耕地及时保质保量补充到位。建设项目用地报批审查时，对建设项目用地耕地占补平衡严格审查把关，严格落实补充耕地数量质量双平衡，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。对补充耕地数量实现了“先补后占”但补充耕地质量未达到“占优补优、占水田补水田”要求的建设用地，符合国家耕地占补平衡相关政策的，可采取旱地改造为水田等“补改结合”方式对现有耕地提质改造，提高耕地产能，实现补充耕地质量平衡。
（八）加强耕地后备资源调查和管理。进一步开展耕地后备资源调查，摸清后备资源状况，统筹可开发利用的未利用地、废弃的建设用地和其他农用地等后备资源，建立耕地后备资源数据库。结合县级土地整治规划编制工作，制定年度土地开发计划，落实到具体地块和图斑。对确定为耕地后备资源的地块，县级政府应进行公告，优先开发为耕地。
（九）进一步加大补充耕地力度。各县（市、区）要积极推进补充耕地工作，确保落实本地年度补充耕地任务。在不破坏生态环境的前提下，依据土地整治规划，科学合理开发利用宜耕后备资源。进一步拓展补充耕地途径，多渠道补充耕地。统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于耕地占补平衡，及时在年度土地利用变更调查中进行地类变更。进一步加大补充耕地资金投入，规范工程建设标准，各地可结合实际，对提供耕地后备资源的农村集体经济组织或个人给予资金补偿。进一步拓展补充耕地资金来源，鼓励采取以政府资金为主、社会资本为辅的模式开展补充耕地活动。按照“谁投资、谁受益”的原则，投资主体可享受一定的投资利润回报。
（十）加强补充耕地项目全程管理。进一步优化补充耕地项目管理程序，提高工作效率，鼓励各设区市将项目立项、验收权下放至县（市、区）。各市、县（市、区）政府要认真履行项目管理职责，切实把好项目选址关、实施关和验收关。项目选址要组织专家论证，不得破坏生态环境，严禁开垦严重沙化土地，严禁在25度以上陡坡开垦耕地，严禁围湖围河和侵占江河滩地开垦耕地，严禁违规毁林开垦耕地。项目竣工验收要严格按照相关要求认定新增耕地数量和质量，对验收的新增耕地数量不实、质量不达标的，严肃问责有关责任人。加强新增耕地后期管护，进一步强化乡（镇）政府和村级集体经济组织对新增耕地的耕种和管护责任，防止新增耕地撂荒或被建设占用。开展新增耕地地力培肥，将培肥资金列入项目工程投资预算，落实培肥主体，不断提高新增耕地质量。
（十一）完善耕地开垦费征收使用管理制度。非农建设占用耕地的，建设单位无法自行补充数量、质量相当耕地，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。省财政厅会同省发改委、省国土资源厅研究制定江西省耕地开垦费征收使用管理办法，依据各地补充耕地平均成本和占用耕地质量状况等，制定差别化的耕地开垦费标准，报经省政府批准同意后实施。依法占用永久基本农田的，缴费标准按照耕地开垦费最高标准的2倍执行。
（十二）完善补充耕地指标管理机制。补充耕地指标坚持属地管理，建立以县级平衡为主、市级调剂为辅、省级适度统筹为补充的“三位一体”补充耕地指标管理机制。进一步加大省级统筹调剂补充耕地指标力度，从各县（市、区）备案入库的补充耕地指标中统筹10%纳入省级耕地占补平衡指标调剂库（含水田指标），重点保障国家、省重点工程及赣江新区等建设用地补充耕地需求。省级调剂库指标有偿转让实行交易指导价制度，由省国土资源厅参照市场交易价另行规定。耕地后备资源匮乏、无法落实占补平衡的市、县（市、区），需跨设区市异地补充耕地的，通过省耕地占补平衡指标交易平台依法依规有偿获取占补平衡指标。鼓励耕地占补平衡指标富余的县（市、区）向耕地后备资源匮乏地区有偿转让指标，涉及跨设区市的，设区市不得设置门槛。支持利用贫困村耕地后备资源进行土地开发精准扶贫，其补充耕地指标转让后按纯收益的一定比例返还，用于贫困村发展农业生产。
四、大力推进高标准农田建设，强化耕地质量提升与保护
（十三）加快高标准农田建设。各市、县（市、区）政府主导和统筹本地高标准农田建设工作，将高标准农田建设纳入政府年度工作目标内容，认真抓好高标准农田建设任务的落实。要按照《江西省高标准农田建设规划（2014-2020）（修编）》确定的高标准农田建设总任务分解落实年度建设任务，明确重点建设区域，将建设任务落实到项目、地块和土地利用现状图上。整合资金统筹推进高标准农田建设，采取“集中力量、重点投入、新建为主、综合开发、连片治理”方式，按照因地制宜、先易后难的原则，选择乡村及农民积极性高或土地流转意愿强烈的地方实施项目，统一资金筹措、统一投入标准、统一规划布局、统一组织实施、统一验收考核。鼓励市县政府采取财政贴息、先建后补、以奖代补等方式，引导种粮大户、家庭农场、农民合作社和涉农企业等新型经营主体投入高标准农田建设。各级统筹整合资金推进高标准农田建设领导小组要协调相关部门完善高标准农田建设范围拐点坐标、主要工程量等信息，做好数据汇总和提交，实现信息互通、资源共享。依托国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，加强高标准农田建设在线监管。加强高标准农田后期管护，按照“谁使用、谁管护”的原则落实好管护责任。
（十四）实施耕地质量保护与提升行动。耕地红线既包含数量红线也包含质量红线。要强化耕地保护“量质并重”理念，在保护耕地数量的同时，注重耕地质量提升和保护。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，选择具体建设项目开展试点，在认真总结试点经验的基础上逐步扩大试点范围。市县政府要切实督促试点建设单位落实责任，将相关费用列入建设项目投资预算，剥离的耕作层主要用于提高补充耕地质量和现有耕地质量。将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围，通过提质改造和优化规划设计增加耕地数量，提高耕地质量，将新增耕地和提升耕地质量等别作为解决本地占补平衡、占优补优的重要渠道。
（十五）积极稳妥推进耕地休养生息。按照因地制宜的原则，采取“养、退、休、轮、控”综合措施，对耕地进行全面养护，通过用养结合，实现耕地高效利用和质量稳步提升。对土壤严重酸化的耕地，施用石灰和土壤调理剂改良土壤酸性；对25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地等逐步实施退耕还林；探索耕地轮作休耕制度，有序推进耕地轮作休耕试点，对污染严重、区域生态功能退化、可利用水资源不足等不宜连续耕种的农田，按照政府引导、农民自愿的原则实施定期休耕、轮作。加强轮作休耕耕地管理，不得减少或破坏耕地，不得改变耕地地类，不得削弱农业综合生产能力。
（十六）完善耕地质量建设工作机制。要健全和完善耕地质量调查评价制度和监测体系，通过开展耕地质量调查评价，摸清耕地质量家底。将土地整治项目和高标准农田建设项目纳入耕地质量调查评价内容，严格按照《农用地质量分等规程》和《耕地质量等级》开展耕地质量等别年度更新和补充耕地质量等级评定工作，评定结果作为项目竣工验收依据。按照《耕地质量调查与监测评价方法》，开展耕地质量监测工作，加强耕地质量监测网络建设，加大资金投入，合理设置监测点，建立耕地质量监测数据库，定期发布耕地质量监测报告。针对农业生产需求，合理实施测土配方施肥、秸秆还田腐熟、绿肥高产种植等土壤培肥技术，提高土壤有机质含量，提升土壤肥力，多措并举有效提高耕地产能。综合采取工程、生物、农艺等措施，加大退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复力度。
五、强化保障措施，着力构建耕地保护长效机制
（十七）建立共同责任机制。各地要按照“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的要求，建立耕地保护共同责任机制。各级党委和政府要树立保护耕地的强烈意识，切实担负起主体责任，层层分解目标任务，采取有效措施，严格源头控制，强化过程监管，确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实。国土资源、发展改革、财政、住建、农业、水利、环保、审计、交通运输等有关部门要认真履行部门职责，加强协调配合，落实好耕地保护共同责任。农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体要强化耕地保护意识，依法依规保护好耕地。
（十八）强化土地执法监察。认真开展国家年度土地卫片检查，应用全天候遥感监测成果，切实加大对耕地特别是基本农田保护的执法监察力度。强化政府主体责任，对违法占用耕地情况严重的市、县（市、区）政府进行约谈、问责。加强日常执法监察，重点加强对耕地和基本农田的执法监察巡查。积极推进行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，国土资源部门要加强与法制、公安、检察、法院、监察等部门的联动配合，加大对违法占用耕地行为的责任追究力度。创新执法手段，运用手机执法、无人机巡查、视频监控等科技手段，对永久基本农田保护区、集中连片耕地区域实行“天眼”监管，构建国土资源移动执法平台，实现执法监察手段现代化、监管常态化、处置程序化，实现耕地保护工作信息化、智能化、网络化。
（十九）完善耕地保护考核制度。进一步完善市县政府耕地保护责任目标考核办法，重点在耕地与永久基本农田保护、高标准农田建设、耕地占补平衡落实、耕地质量监测、违法占用耕地查处和耕地保护激励措施等方面完善考核内容，严格落实耕地保护考核奖励和问责制度。对考核为优秀的市县奖励新增建设用地计划指标，并在新增建设用地土地有偿使用费、土地整治项目安排等方面予以倾斜；对耕地保护责任目标考核不合格的市县，要对相关责任人问责，并责令限期整改，整改期间暂停农用地转用和土地征收审批。耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设目标评价考核的重要内容。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。
（二十）完善耕地保护补偿激励机制。进一步完善省级耕地保护补偿激励机制，落实省级耕地保护补偿激励各项措施。安排各级涉农资金时，要综合统筹考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及高标准农田建设任务等因素，按照“谁保护、谁受益”的原则，加大耕地保护补偿力度。鼓励安排财政资金对耕地保护成效突出的乡（镇）政府、农村集体经济组织和农户给予奖补，充分调动乡（镇）政府、农村集体经济组织和农户保护耕地的积极性。奖补资金主要用于当地农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。