中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见

中共甘肃省委、甘肃省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见
（2016年11月3日）
为了全面贯彻落实《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》精神，充分发挥市场对资源配置的决定性作用、投资对稳增长调结构惠民生的关键性作用、政府投资的引导作用，激发社会资本特别是民间资本的动力和活力，结合我省实际，提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻 总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，建立完善企业自主决策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。
（二）基本原则
1.企业为主，政府引导。科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立企业投资主体地位，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式。
2.放管结合，优化服务。将投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上，在服务中实施管理，在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务，创新服务方式，简化服务流程，提高综合服务能力。
3.创新机制，畅通渠道。打通投融资渠道，拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力，让更多储蓄转化为有效投资，有效缓解投资项目融资难融资贵问题。
4.统筹兼顾，协同推进。投融资体制改革要与供给侧结构性改革以及财税、金融、国有企业等领域改革有机衔接、整体推进，建立上下联动、横向协同工作机制，形成改革合力。
二、改善企业投资管理，充分激发社会投资动力和活力
（一）确立企业投资主体地位。坚持企业投资核准范围最小化，根据国务院公布的企业投资项目核准目录及时修订我省目录，凡是企业能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节的投资项目，以及可以采用事后监管和间接管理方式的项目，一律取消核准实行备案。凡是国家未明确要求由省级及以上核准的事项，原则下放到市、县政府核准。探索建立以政策条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的管理模式。在兰州市、张掖市、白银市、定西市和兰州新区开展企业投资项目承诺制试点，探索“不再审批”和“零等待”办理方式，简化办事流程。企业在取得用地和城乡规划许可、按要求作出相应承诺后自主依法依规开展设计、施工，竣工后接受相关验收，实行“先建后验”；如项目主体单位未兑现承诺的，相关部门依法依规作出行政处罚，并作为企业不良信用记录，纳入全国和全省信用信息共享平台企业信用信息公示系统。在嘉峪关市、兰州新区开展涉企行政事业性收费“零收费”试点。
（二）建立投资项目“三个清单”管理制度。实行企业投资项目管理负面清单制度，负面清单和《企业投资项目核准目录》外的项目，一律实行备案制，由企业自主决策、自负盈亏、自担风险。备案管理仅是确认其投资行为、依法保障投资者合法权益的服务性措施。按照就近、便捷原则，备案项目实行属地化管理，由项目所在地投资主管部门进行备案；实行备案管理的项目，不得以任何名义变相审批。建立企业投资项目管理权力清单制度，将各级政府部门行使的企业投资项目管理职权以清单形式进行明确，严格遵循职权法定原则，规范职权行使，优化管理流程。建立企业投资项目管理责任清单制度，厘清各级政府部门企业投资项目管理职权所对应的责任事项，明确责任主体，健全问责机制。建立健全“三个清单”动态管理机制，根据情况变化适时调整。
（三）优化管理流程。实行备案制的投资项目，备案机关要通过投资项目在线审批监管平台或政务大厅，提供快捷备案服务，不得设置任何前置条件。实行核准制的投资项目，政府部门依托投资项目在线审批监管平台或政务大厅实行并联核准。精简投资项目准入阶段的相关手续，只保留选址意见、用地预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件。精简企业投资项目招投标环节程序，通过“甘肃省投资项目在线审批监管平台”与“甘肃省公共资源交易电子服务系统”互联互通，实现项目审批信息共享，在线审批监管平台审批的项目通过公共资源交易电子服务系统直接进入招标投标采购程序，取消行业主管部门的招标采购核准备案环节程序。在全省范围内实行重点项目“1+（2+X）”并联审批，“1”即一个窗口受理，市州或项目单位提出的项目核准申请，由甘肃省投资项目在线审批监管平台“一个窗口”受理，统一推送相关部门，由相关部门对材料进行初步审查，按照并联审批的要求，明确具体审批事项所需申报材料及相关要求，一次性告知补充材料；“（2+X）”是指项目核准的前置手续和开工前需办理的相关手续，“2”为项目必备的规划选址、用地预审手续，“X”为按照规定需在项目开工前办理的环评批复、节能审查、社会稳定风险评价、文物保护意见等审批手续。其中：重特大项目环评批复在项目核准前办结，其他手续同步办理，务必在项目开工前办理完毕。实现投资项目“平台受理、在线办理、跟踪查询、限时办结、全程监察”，促进全省建设项目规范有序快速推进。加快推进中介服务市场化进程，打破行业、地区壁垒和部门垄断，切断中介服务机构与政府部门间的利益关联，建立公开透明的中介服务市场。
（四）规范企业投资行为。各类企业要严格遵守城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面的法律法规，认真执行相关政策和标准规定，依法落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制和质量终身责任追究制等“五制”，切实加强信用体系建设，自觉规范投资行为。对于以不正当手段取得核准或备案手续以及未按照核准、备案内容进行建设的项目，核准、备案机关应当根据情节轻重依法给予警告、责令停止建设、责令停产等处罚；对于未依法办理其他相关手续擅自开工建设，以及建设过程中违反城乡规划、土地管理、环境保护、安全生产等方面法律法规的项目，相关部门应依法予以处罚。相关责任人员涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。各类投资中介服务机构要坚持诚信原则，加强自我约束，增强服务意识和社会责任意识，塑造诚信高效、社会信赖的行业形象。引导行业协会商会建立健全会员企业信用档案、健全行业自律规约、制定行业职业道德准则，规范行业发展秩序，提高行业服务的质量；未经政府授权，行业协会商会不得变相开展审批业务。
三、完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导和带动作用
（一）科学界定政府投资范围。政府投资逐步退出竞争性行业，只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全以及补齐短板等公共领域的项目，原则上不支持经营性项目。凡是能够通过市场机制发挥作用的，投资主管部门应会同有关行政主管部门研究合理的边界条件、补偿机制或采购标准，采用合营、私营等方式吸引社会民间投资建设与管理。凡属政府必须提供的公共服务或公共产品但市场机制暂不能有效发挥作用的，作为政府类投资项目由财政性资金投资建设与管理。待具备一定条件后，应当积极发挥市场机制作用，吸引社会民间资本受托管理或政府购买服务。建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化投资方向和结构，提高投资效率。
（二）优化政府投资安排方式。政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主。政府投资项目责任主体为使用各类政府投资的各级政府部门及其派驻机构、垂直管理单位和所属事业单位。各级发展改革部门是本行政区域内政府投资项目管理工作的主管部门，行业主管部门在各自职责范围内履行相应的政府投资项目管理职责。按照统筹平衡、严控债务的要求，政府类投资项目实行审批制，在可行性研究阶段充分论证，科学确定建设规模及标准，认真落实建设资金来源，切实管控政府性债务风险。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导。安排政府投资资金应当在明确各方权益的基础上平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。整合并规范管理政府已出资设立的各类产业发展基金，加快设立甘肃省中小企业发展基金，根据发展需要，依法发起设立公共服务发展基金、政府与社会资本合作（PPP）引导发展基金、扶贫和农村一二三产业融合发展基金等各类基金，做强做大基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。加强省级政府投融资平台管理，促进市场化转型。在妥善处理投融资平台公司政府存量债务的基础上，关闭“空壳”类公司，推动实体类公司转型为自我约束、自我发展的市场主体。由企业承担的公益性项目或业务，政府通过完善价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴、政府购买服务等方式予以支持，严禁安排财政资金为投融资平台公司市场化融资买单。由投融资平台公司转型的企业按照市场化原则融资和偿债，消除政府隐性担保，实现风险内部化，其举借的债务不纳入政府债务。
（三）规范政府投资管理。依据国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。完善政府投资项目信息统一管理机制，建立贯通各地区各部门的项目信息平台，并尽快拓展至企业投资项目，实现项目信息共享。改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。同时，优化简化审批程序，纳入各级行业发展规划或项目建设专项规划的政府类投资项目，不再审批项目建议书。建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以只审批初步设计（含概算）或实施方案。发展改革、财政、审计、住房城乡建设、监察和项目单位主管部门，根据项目隶属关系按各自职责履行政府投资项目的监管职责，并承担相应责任。
（四）加强政府投资事中事后监管。加快推进政府投资项目从重审批向重过程服务和事中事后监管转变。强化政府投资项目建设管理，明确建设标准、建设工期，严格按照项目建设进度下达投资计划，严格估算、概算、预算、结算、决算等“五算”，杜绝超规模、超标准、超概算，确保政府投资及时发挥效益。进一步完善和规范政府投资项目代理建设制度，推行从设计到竣工验收的项目建设全过程代理和项目总承包管理模式。在社会事业、基础设施等领域，推广应用建筑信息模型技术。鼓励有条件的政府投资项目通过市场化方式进行运营管理。完善政府投资监管机制，加强投资项目审计监督，强化重大项目稽察制度，完善竣工验收制度，建立后评价制度，健全政府投资责任追究制度。建立社会监督机制，推动政府投资信息公开，鼓励公众和媒体对政府投资进行监督。
（五）鼓励政府和社会资本合作。进一步厘清部门职责，在省发展改革委设立投融资办公室，牵头协调全省PPP项目推进工作，制定操作规程，负责项目库建设管理，按规定权限审批项目，完善价格调整机制；省财政厅负责项目物有所值评价、财政承受能力论证，项目涉及的政府资金预算安排，控制防范财政风险；省交通运输厅、省水利厅等行业主管部门和各市州政府负责遴选、发起项目，组织PPP项目实施方案联审，进行监督检查和绩效评价；项目实施机构（根据同级政府授权的行业主管部门或有关单位）负责实施方案编制、社会资本选择、建设运营监管和移交等工作。各市州、省直各行业主管部门可以根据需要和财力状况，通过授予特许经营权，采用建设――运营――移交（BOT）、建设――拥有――运营――移交（BOOT）、建设――拥有――运营（BOO）以及政府购买服务等多种方式，在能源、交通、环保、水利、农业、林业、城建等基础设施和医疗、教育、养老等公共服务领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。构建公平的市场准入条件，理顺价格形成机制，完善土地、金融等方面的政策支持，稳定项目预期收益。政府有关部门安排的财政性资金，对包括民间投资主体在内的各类投资主体同等对待。价格主管部门要科学界定政府定价范围，发挥价格机制对社会投资的引导作用。发挥工程咨询、金融、财务、法律等方面专业机构作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性和项目实施的有效性。
四、创新融资机制，畅通投资项目融资渠道
（一）大力发展直接融资。不断加强对辖区内银行业金融机构的引导与沟通，积极创造条件，多方面调动金融机构积极性，推动开展抵押贷款资产支持证券（CLO）、住房抵押贷款资产支持证券（RMBS）等信贷资产证券化业务，有效盘活存量信贷资源，更好地支持实体经济发展。加快企业上市融资，制定上市企业后备资源库管理办法，建立以企业需求为导向，政府引导、中介机构参与的培育机制。支持甘肃股权交易中心创新发展，拓宽经营思路，通过组织银行、信托、担保、资产管理等机构开展业务合作，为登记托管和挂牌企业提供多元化、多层次、高效率、低成本的金融服务。支持有条件的上市公司或新三板挂牌公司进行战略性并购重组。争取各类债券创新产品在我省先行先试，探索并推广项目收益债券（票据）、可转换债券、永续票据等股债结合产品。推动符合条件的城市商业银行、证券公司等地方法人金融机构上市。推动中小企业开展私募债券融资。结合国有企业改革和混合所有制机制创新，在交通、能源等重点领域积极引进战略投资者，实现股权多元化，促进有条件的企业整体上市。引导金融机构不断创新科技金融产品和服务方式，对处于成熟期、经济效益较好的科技型企业，积极开展专利权、商标权等知识产权质押贷款业务和股权质押贷款业务。对具有稳定物流和现金流的科技型中小企业，探索发放信用贷款、应收账款质押和仓单质押贷款。对种子期、初创期的企业投资项目，探索开展“双创贷”、“助创贷”、“互助贷”、履约保证保险贷款等新型科技信贷业务。支持符合条件的地方法人金融机构发行绿色金融债，扩大绿色产业信贷投入。充分发挥“三方协议”作用，推动全省非金融企业在银行间债券市场发行公司信用类债券，推动地方法人金融机构发行金融债券和二级资本债券。支持符合条件的企业和项目进行债务直接融资。积极争取银监会批准，在甘肃银行、兰州银行开展以适当方式依法持有企业股权的“投贷联动”试点。设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金，积极吸引社会资本参加。依法依规发行政府债券，用于公共领域重点项目建设。
（二）充分发挥政策性、开发性金融机构作用。在国家批准的业务范围内，支持国家开发银行甘肃省分行、中国农业发展银行甘肃省分行和中国进出口银行甘肃省分行申请使用抵押补充贷款、专项金融债等优惠资金，为全省棚户区改造、生态环保、城乡基础设施建设、扶贫开发和科技创新等提供中长期、低成本的信贷资金支持；对水利等基础设施建设项目，应充分考虑其公益性特点，在抵押担保等方面加大金融产品和服务模式创新。发挥专项建设基金作用，通过资本金注入、股权投资等方式，支持看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应的重点领域项目。建立健全政银企社合作对接机制，搭建信息共享、资金对接平台，协调金融机构加大对重大工程的支持力度。
（三）完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制。在风险可控的前提下，落实国家逐步放宽保险资金投资范围政策，创新资金运用方式。鼓励通过债权、股权、资产支持等多种方式，支持重大基础设施、重大民生工程、新型城镇化等领域的项目建设。
（四）加快构建更加开放的投融资体制。抢抓国家实施“一带一路”战略机遇，鼓励省内有条件的企业加快“走出去”，支持企业开展国际化经营，扩大与“一带一路”沿线国家和地区的经济技术交流和国际产能合作，开展多种形式的境外投资，开拓对外承包工程和劳务合作市场。建立省级部门境外投资工作协调机制，在融资保险、外汇管理、风险防控等方面为企业境外投资提供便利。拓宽境外融资渠道，支持有实力的企业境外上市，鼓励企业整体上市或者灵活运用离岸控股公司到境外上市。引导企业利用国际资本市场，通过境外发行股票、债券等多种方式融资。在宏观和微观审慎管理框架下，稳步放宽省内企业和金融机构赴境外融资，做好风险规避。加大出口信用保险支持力度，积极鼓励境外投资、对外承包工程企业投保，鼓励企业开展跨境人民币结算、出口退税账户托管贷款和信用保险保单融资，降低出口收汇风险。积极引导各金融机构为兰州新区综合保税区、武威保税物流中心和兰州国际港务区企业提供包括基金、股权、债券以及债权等综合金融服务方案。
五、切实转变政府职能，提升综合服务管理水平
（一）创新服务管理方式。探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制，投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务，一家负责到底。充分运用互联网和大数据等技术，加快建设投资项目在线审批监管平台，联通各级政府部门，覆盖全省各类投资项目，实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。加快建立投资项目统一代码制度，统一汇集审批、建设、监管等项目信息，实现信息共享，推动信息公开，提高透明度。各有关部门要制定项目审批工作规则和办事指南，及时公开受理情况、办理过程、审批结果，发布政策信息、投资信息、中介服务信息等，为企业投资决策提供参考和帮助。统计主管部门要按国家统计制度和数据发布要求，不断完善指标体系，提供全面的投资信息服务，及时向社会发布相关专项投资完成情况等信息，及时反映民间投资、政府投资等领域的变化情况。鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府的服务管理行为进行监督。下移服务管理重心，加强业务指导和基层投资管理队伍建设，给予地方更多自主权，充分调动地方积极性。
（二）加强规划政策引导。投资项目建设坚持“规划引领、合理布局、综合开发、配套建设”的原则，以国民经济和社会发展规划纲要为依据，各行业主管部门应制定本行业发展规划和项目建设规划。行业主管部门和发展改革部门应对规划实施过程进行监控，组织开展对规划实施情况的评估和调整，充分发挥发展规划、产业政策、行业标准等对投资活动的引导作用，把发展规划作为引导投资方向、稳定投资运行、规范项目准入、优化项目布局和合理配置资金、土地、能源资源、人力资源等要素的重要手段，并为监管提供依据。完善产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等，为各类投资活动提供依据和指导，构建更加科学、更加完善、更具操作性的行业准入标准体系，加快制定修订能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生产等技术标准，结合实际依法制定更加严格的地方标准。实施能效和排污强度“领跑者”制度，对符合资源综合利用的企业及从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，按规定给予税收优惠；对“领跑者”和达标企业给予补贴和表彰奖励。
（三）健全监管约束机制。按照谁主管谁监管的原则，明确监管责任，注重发挥投资主管部门综合监管职能、地方政府就近就便监管作用和行业管理部门专业优势，整合监管力量，共享监管信息，实现协同监管。依托投资项目在线审批监管平台，加强项目建设全过程监管，确保项目合法开工、建设过程合规有序。加强交通、水利等领域重点项目审批建设全过程审计监督，坚决查处征地拆迁、工程招投标、资金管理使用和工程质量管理等重点环节的违法违规行为。列入审计计划的项目，审计结果应作为办理工程结算和竣工决算的依据。按照“权力和责任同步下放、调控和监管同步强化”要求，进一步强化省政府重大项目稽察办能力建设，加强和改进稽察工作，发挥稽察工作在深化投融资体制改革、促进政府投资项目规范建设、保障投资安全和效益、预防工程领域腐败的重要作用。完善政府投资项目后评价制度，探索由第三方机构对项目决策、投资效益和社会效益等进行后评价，提高政府投资决策水平和投资效益。实施投融资领域相关主体信用承诺制度，建立异常信用记录和严重违法失信“黑名单”，纳入全国和全省信用信息共享平台，强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，形成不分地区、跨部门、跨行业的守信激励、失信联合惩戒约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务，确保投资建设市场安全高效运行。
六、强化保障措施，确保改革任务落实
（一）加强分工协作。各市州、省直有关部门要充分认识深化投融资体制改革的重要性和紧迫性，加强组织领导，搞好分工协作，明确任务分工、时间节点，上下联动、左右协同，定期督查、强化问责，确保各项改革措施稳步推进。省政府投资主管部门要切实履行好投资调控管理的综合协调、统筹推进职责。
（二）加快法规制度建设。完善与投融资相关的法律法规制度，紧跟国家立法进程，制定完善我省政府投资管理、企业投资项目核准和备案相关条例和实施办法。加快推进社会信用、股权投资等方面的立法工作，依法保护各方权益，维护竞争公平有序、要素合理流动的投融资市场环境。
（三）推进配套改革。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理，鼓励社会资本参与。加快推进基础设施和公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制。研究推动土地制度配套改革。加快推进金融体制改革和创新，健全金融市场运行机制。投融资体制改革与其他领域改革要协同推进，形成叠加效应，充分释放改革红利。