中共广州市委、广州市人民政府关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见

中共广州市委、广州市人民政府关于
加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见
（２０００年１２月２７日 穗字〔２０００〕１７号）
为加快我市现代化中心城市的建设，确保２００５年率先基本实现现代化，根据《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔２０００〕１１号）、《中共广东省委、广东省人民政府关于加快城乡建设，推进城市化进程的若干意见》（粤发〔２０００〕８号），现就加快我市村镇建设步伐，推进城市化进程提出以下意见：
一、加快村镇建设，推进城市化进程的指导思想和主要目标
１．提高对加快村镇建设步伐，推进城市化进程的思想认识。加快村镇建设步伐，推进城市化进程，是落实党中央、国务院关于“小城镇，大战略”的决策，落实省委、省政府关于广州市城市环境面貌“一年一小变，三年一中变，２０１０年一大变”的要求的具体措施，是我市率先基本实现现代化和建设现代化中心城市的必由之路。对促进农村人口向城镇转移，提高城市化水平；促进农业的集约化经营，提高农村经济效益，实现农村现代化；促进乡镇企业向城镇工业小区集中，实现基础设施和资源共享，加强规范管理和集中治理污染；发挥城镇的聚集效应，积极发展第三产业，有效解决农村富余劳动力的就业问题；培育和发展农村市场，扩大内需，加速国民经济发展；改善城乡的生活质量，提高农民综合素质，促进“两个文明”建设具有重要的战略意义。
２．加快村镇建设步伐，推进城市化进程的指导思想是：高举邓小平理论的伟大旗帜，认真贯彻江泽民同志“三个代表”重要思想，以２００５年率先基本实现社会主义现代化，建设现代化中心城市为总体目标，遵循城市化发展的客观规律，以改革为动力，加强法规建设，理顺管理体制，解决突出问题，强化规划和土地管理，合理布局，完善基础设施，繁荣村镇经济，促进农村人口向城镇集聚，乡镇企业向城镇工业小区集中，不断提高城市化水平。
３．加快村镇建设步伐，推进城市化进程的基本原则：
－－以人为本的原则。村镇建设要充分考虑广大群众的实际需要，致力于改善居住与生活环境，提供绿化、净化、美化和效能化的发展空间，保障群众的身心健康，提高群众的文化素质和社区的精神文明水平。凡重要的规划和建设项目要举行听证会，充分听取各方面的意见，提高公众的参与程度和规划、建设意识。
－－科学规划与合理布局的原则。村镇建设要科学确定村镇的综合定位、发展目标、人口和用地规模，对村镇的各项基础设施和市政公用事业进行合理的安排。合理规划人口居住区、工业小区和农田保护区。
－－因地制宜和循序渐进的原则。村镇建设要从各地的实际情况出发，根据当地经济发展水平、区位特点和资源优势，合理规划布局，突出重点，注重实效，防止盲目攀比、重复建设。要重点发展规模较大、基础较好、有区域带动作用的中心镇，分类指导，稳步发展。
－－可持续发展的原则。村镇建设要切实解决城乡人口、资源、环境的协调发展问题，进一步加强村镇生态环境保护，大力发展景观生态环境和农业生态环境建设，大力节约土地，避免资源的过度开发，保持城乡优良的生态环境。
４．到２００５年，我市村镇建设的主要目标是：
－－全市城市化水平达８０％以上，建立起组合有序、优势互补、整体协调的大都市城镇体系，形成一批布局合理、功能齐全、环境优美、秩序优良、文明富庶、各具特色的城镇。加快城乡一体化进程，建成比较完善的交通、通讯、供水、供电、供气和治理污染等现代化基础设施体系，实现村村通公路，居住环境有较大改善。全市小城镇燃气普及率达到９５％以上，自来水普及率达到１００％，垃圾处理逐步实现资源化、无害化和减量化，泥砖房全部改造完毕，人均居住面积达２５平方米以上，建成区绿化覆盖率达４０％以上，人均公共绿地面积大于１５平方米，卫星城和中心镇生活污水处理率达５０％以上。
－－加大城乡结合部城市管理力度，中心城区内的“城中村”的改制工作基本完成；加快旧村改造，城市规划发展区内全面推行农民公寓建设；基本没有土地、不以务农为主要职业的农民，全部成建制转为城镇居民，实行城市化管理。
二、强化规划的龙头作用，确保村镇建设和农村城市化顺利实施
５．各区（县级市）人民政府按照加强管理和便于管理的原则，设立镇级城乡规划管理职能部门，作为区（县级市）规划分局的外设机构。其主要职能是：协助组织编制村庄规划；负责受理并初审村建设用地修建性详细规划和农村居民住宅建设报建；监督村庄规划的实施与协助查处违法建设。
６．按照《广东省城镇体系规划》和广州率先基本实现现代化、建设大广州都市圈及山水城市的战略构想，进一步调整完善市域城镇体系规划。综合考虑社会经济、地理位置、环境资源等因素，适当进行建制镇的行政区划调整，明确各自功能定位，保证建制镇的必要规模效应和辐射范围。强化对区域发展的协调控制，实现小城镇之间设施共建、资源共享、环境共保，形成布局合理、功能明确的广州市大都市圈城镇体系。
７．在市域城镇体系规划的指导下，在两年内完成小城镇、村庄总体规划的编制和修编工作。市、区（县级市）两级财政每年安排一定数量的村镇总体规划专项经费，支持村镇总体规划的编制和修编。小城镇、村庄总体规划的编制和修编，要由经市城市规划行政主管部门核准的具备一定资质的城市规划设计单位承担，有条件的镇、村可实行招标编制和修编。按照“省审批到县，市审批到镇，县审批到村”的原则，小城镇总体规划由市城市规划行政主管部门进行审批，村庄总体规划委托所在区或县级市的城市规划行政主管部门进行审批，报广州市规划局备案。“十五”期间村镇重点开发或改造的地区，要重点抓好控制性详细规划和修建性详细规划的编制工作。从２００１年起，凡广州市土地利用总体规划中确定的城市建设用地范围内，没有编制控制性详细规划的地块，一律不得划拨、出让和开发建设。
８．提高村镇的建筑和景观设计水平。村镇建设要按照“山水城市”的总体构想，糅合现代建筑风格和岭南传统建筑艺术，体现地方特色。坚持贯彻“适用、安全、经济、美观”的原则，面向社会广泛征集农村村民住宅设计方案并编印成册，指导农村村民住宅的建设。
９．实行规划、建设、管理目标责任制。小城镇、村庄总体规划一经批准不得随意更改，在执行中确需调整的，必须按严格的审批程序进行。实行控制性详细规划法定化制度和“一书两证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）制度，保证村镇建设严格按规划实施。各区、县级市要逐步推行村镇规划实施目标责任制度，区（县级市）与镇（街道），镇（街道）与村签定年度目标责任状，对村镇规划实施的目标、要求以及建设用地管理、建筑工程管理、违法用地和违法建设查处等作出明确的规定，并将完成情况列入各级领导班子的年度考核内容。
三、依法加强管理，推动村镇建设健康发展
１０．制定和完善村镇规划、建设和管理各项法规规章。根据我市村镇建设和农村城市化进程中出现的新情况、新问题，以国家法律、法规为指导，制定颁布《广州市村镇建设管理规定》、《广州市村庄规划管理规定》、《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》、《广州市农村房地产权登记规定》，规范我市村镇规划、建设和管理的运作，确保村镇建设健康发展。各级城乡规划、建设和管理机构要加大村镇建设管理执法力度，提高依法管理城市的水平。
１１．依法建立有利于小城镇经济发展的土地使用制度。在稳定农村土地集体所有制、家庭承包经营政策的基础上，在不改变土地用途的前提下，允许土地使用权进行合法流转，并依法办理土地使用权变更手续。小城镇发展乡镇企业和进行公共设施、公益事业建设，经依法批准，可以使用集体土地。小城镇内的单位和个人也可以以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业。
１２．加强农民集体所有土地管理。农民集体所有的建设用地要根据国家土地管理法和省的实施办法，依法取得建设用地指标。未经依法批准的农民集体所有的土地所有权不得出让、转让或出租用于非农业建设。
１３．规范农民住宅建设管理。２０００年１２月底停止原有《农民宅基地证》的使用，实施新的《农村村民住宅建设用地批准书》制度，每户宅基地面积使用最高限额不超过８０平方米。城市规划发展区内村镇新建农民住宅，一律由村镇统一规划建设农民公寓，不再“一户一地”批地建设，不再发放《农民宅基地证》。对农村房地产实行依法核准登记，用地面积超过政府核准的，经处罚后要区别不同情况予以登记，违章部分在土地登记卡和土地证书内予以注明。以后统一建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重建时，按政府规定的用地面积标准重新确定使用权，超出部分折股进入集体经济统一管理。
１４．加强市政基础设施建设管理。小城镇和村庄的基础设施、公共设施建设和工业开发用地要纳入市、区土地利用总体规划和土地利用年度规划。坚持统一规划，节约用地，保护耕地的原则。鼓励小城镇通过旧村改造，充分利用土地资源解决基础设施、公益事业和园林绿化等建设用地问题。
１５．妥善处理集资房问题。按照“先易后难，化难为易，依法鉴定，分类处理”的原则，在今明两年把集资房问题处理完毕。对严重违反城市总体规划尤其是建在规划路上的、尚未有住户入住的集资房，由所在区组织力量限期拆除；１９９６年１２月前建成的集资房不违反城市总体规划，不影响市容景观，质量合格的，按有关规定补办各种手续，补交土地出让金和税费后，准许给予确权发证。部分合法转化为外来暂住人员出租公寓的，经有关部门批准，可分期缴交土地出让金和税费，足额后给予办理房屋产权证书，允许进入市场。
１６．加强对出租屋的管理。对城乡结合部特别是“城中村”要建立起以人口管理为基础，房屋租赁管理为中心，其他管理相配套的管理机制，逐步实行物业化管理的模式。加快建立出租屋和外来暂住人员信息网络系统，为公安、房管、劳动、计生等部门提供准确、快捷的信息，实现管理规范化、效能化。鼓励和支持企业自建或租用外来员工公寓，设立相应的管理机构，配合所在地政府有关外来人口管理机构，实施治安、计生、人口等集中管理。
１７．村镇建设要注意保护生态环境。发挥村镇自然环境优势，营造良好的都市外部环境。制订和修编规划要增加有关环境保护的内容，对防治污染和绿化美化、生态保护要有明确的要求。有计划、有步骤地建造广场、公园、雕塑和标志性建筑景点。加强对水源、园林、古建筑、古树名木以及特、稀物种的保护，营造人与自然和谐相处的生态环境。严格控制和整治污染严重的行业、企业，实行“谁污染，谁治理”及环保设施与建设项目主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”制度。加强村镇工业污水、生活污水、有毒有害工业固体废料的无害化处理。实现人口、资源、经济社会的可持续发展。
１８．坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，加强村镇精神文明建设。以卫生、整洁、文明、有序为核心搞好村镇建设管理，认真解决脏、乱、差问题，改善村容镇貌和村镇整体环境，实现村镇净化、绿化、美化和效能化，营造环境优美、生活舒适、设施齐备、安全文明的家园。用社会主义精神文明占领村镇的思想文化阵地，称风易俗，破除封建迷信，扫除“黄、赌、毒”，逐步改变落后的生活方式，提高群众整体素质，提升村镇文明程度。
四、以改革为动力，加快农村城市化进程
１９．依法下放管理权限，加快中心镇建设。选择和确定若干个具有区位优势、产业优势、规模优势的镇，作为加快城市化进程的中心镇，授予区（县级市）一级的经济管理权限，在用地指标分配、基础设施项目安排等方面给予支持，发挥农村城市化的示范带头作用。市桥、新华、荔城、街口、新塘、大石、南沙等卫星城镇和其他中心镇，要按照中心城区的标准，实施严格规范的城市化管理。
２０．改革户籍制度。按照“控制总量，优化结构”的人口政策，放宽“农转非”的适用范围和准入条件，落实征地“农转非”有关政策，使农村人口相对向城镇聚集。对于在小城镇有固定住房、稳定生活来源的农民，在自愿的原则下，可按省的户籍政策申请办理城镇户口。城乡结合部特别是“城中村”中，被征用土地后，因各种原因没有办理“农转非”户籍的农民，全部转为城市居民。城市规划发展区内耕地被征用后，人均耕地不足６６平方米的村的农业人口逐步成建制转为城市户口，按城市人口进行管理。
２１．积极稳妥推进“城中村”改制和旧村改造。对中心城区内完全或基本被城区所包围的行政村，逐步撤销村委会，建立居委会，村民成建制转为城市居民，村集体经济组织转制为股份制公司。户籍、治安、教育、计生、环卫、市政建设等纳入城市的统一管理。村原有集体土地按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条的有关规定，一次性自动转为城市市区土地，性质为国家所有，其土地使用权归属原则上不变，并按历史用地办理国有土地使用登记手续，合法建筑核发国有土地的房地产证；如该土地房产进入市场，则需补交国有土地出让金。因建设开发需要征用这些土地的，按市政府制订的土地征用补偿办法对原土地使用者给予补偿。有关区要遵照“先行试点，积极稳妥，逐步升温，不出乱子”的原则，分别选择若干条行政村先行试点，在试点取得经验的基础上，再逐步铺开。对“城中村”的旧村改造，各有关区要因地制宜、采取多种形式有计划、分步骤积极实施。“城中村”改制和旧村改造要列为“中变”、“大变”的具体任务，逐步把中心城区“城中村”改造成为文明社区，纳入城市一体化管理轨道。要结合我市基本实现现代化的目标同步推进，抓紧抓好。
２２．逐步建立和完善农村和小城镇失业、养老社会保险制度。今后，凡征用农村土地，按“农转非”实际人数和缴交标准，从土地补偿金中首先交缴农村和小城镇失业、养老社会保险金，以保障征地后农民的生活出路。具体实施方案由市劳动和社会保障局研究制订，报市政府批准后实施。
２３．深化城乡结合部管理体制改革。结合“城中村”转制，把城乡结合部二元化管理体制同步改为城市一元化管理体制，并强化各项城市管理措施。城乡结合部新设立的街道办事处按深化城市管理体制改革方案中有关街道编制标准满额配置，街道经费按编制内人员每人每年４万元的标准由市、区两级财政对半拨给，使城乡结合部的街道在管理人员和管理经费相对充裕的基础上，有效实行城市化的属地管理。
２４．拓宽村镇建设的融资渠道。各级政府要加大对村镇建设管理的投入，征收的城市维护建设税，全额用于小城镇基础设施和公益设施建设；小城镇国有存量建设用地的出让金和租赁收入，要大部分用于小城镇基础设施建设。在小城镇规划区内进行建设的单位和个人，均按工程投资总额５％缴纳小城镇基础设施配套费，专项用于小城镇基础设施建设。对适宜市场运作的基础设施和公共设施，按“谁投资，谁管理，谁受益”的原则，积极吸引外资和民资参与村镇基础设施建设。经营性市政设施可向外商和社会转让部分股权，回笼建设资金。支持金融机构拓宽服务领域，积极开展城镇房地产、公共基础设施建设和私人购房、供房的贷款业务。
２５．实施市政作业行为市场化。对市政工程的施工和养护、园林绿化、环卫清扫、公厕保洁、垃圾清运等作业行为逐步引入市场经营机制，提高管理效率和效益。积极探索实施城镇供水、排污一体化经营的模式。
五、加强领导，精心组织，积极稳妥推进村镇建设
２６．各级领导要把加快村镇建设步伐，推进城市化进程作为贯彻江泽民总书记“三个代表”思想的一项重要工作来抓，把这项工作列入议事日程，纳入经济社会发展计划。各级领导要带头深入基层，加强调查研究，结合我市“三年一中变”和“２０１０年一大变”的工作，确定加快村镇建设和农村城市化的具体目标和任务，研究制定我市发展村镇建设和加快农村城市化的各项政策措施。积极开展“金羊杯”先进城镇和“穗花杯”优秀新村竞赛达标活动，不断提高村镇建设管理水平。各级主管领导和各职能部门的领导要以高度的责任心，亲自指导、参与村镇规划建设和“城中村”改制、改造等重要工作，切实抓出成果。
２７．全市各部门、各行业要从加快我市中心城市建设的高度关心和支持村镇建设工作。要理顺村镇建设管理体制，各部门要形成合力，密切配合，对村镇建设和农村城市化中出现的各种新情况、新问题要及时研究解决。各有关职能部门要认真转变作风，从坐等审批转变到主动深入基层，提供指导服务，一头抓好制定和完善村镇规划建设管理的政策法规，一头抓好监督检查验收。要按照责、权、利相一致的原则，具体的管理工作和管理权限要依法尽量下放，充分发挥基层的工作主动性和积极性。
２８．村镇建设要坚持以人民群众满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成作为工作的出发点和落脚点。认真听取群众意见，反映群众意愿，广泛发动群众积极参与建设自己美好的家园。要因地制宜，循序渐进，注重实效。要尊重客观规律，尊重农民意愿，量力而行。防止一哄而上，遍地开花，搞低水平的分散建设；也要防止不顾客观条件，盲目攀比，搞“政绩”、“面子”工程。要依靠群众，特别是依靠村镇集体经济，以互利互惠、共同开发的形式进行村镇建设。要注意保护农民的合法利益，坚持依法办事，依法管理，防止冒进和过激行为，确保社会安定团结。
２９．抓好试点和示范工作。对村镇建设和农村城市化的各项重点工作，要分类指导，积极试点，明确目标，各司其责，及时总结典型经验，做好推广示范工作。
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