中共吉林省委、吉林省人民政府关于免征农业税综合配套改革试点的实施意见

中共吉林省委、吉林省人民政府关于免征农业税
综合配套改革试点的实施意见
（2005年7月20日 吉发[2005]20号）
我省是国家确定的免征农业税试点省份。2004年，全省普遍落实了免征农业税、取消除烟叶以外的农业特产税、取消统一规定的农村义务工政策，主体改革取得了明显成效；县乡财政管理体制改革、农村义务教育管理体制改革普遍展开，乡镇机构改革进行了局部试点，综合配套改革取得了阶段性成果。2005年，我省免征农业税改革试点进入新的阶段，改革的重点转向综合配套改革，主要任务是深化县乡财政管理体制改革、农村义务教育管理体制改革，全面推进乡镇机构改革及其他配套改革。为确保改革顺利进行，根据全国农村税费改革试点工作会议精神，结合我省实际，提出如下实施意见。
一、指导思想和基本原则
(一)指导思想。综合配套改革的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，认真贯彻《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发[2005]1号)、《国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》(国发[2004]21号)和全国农村税费改革试点工作会议精神，巩固主体改革成果，全面推进配套改革，注重体制和制度创新，逐步建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制，建立确保经费稳定增长、教学质量明显提高的农村义务教育体制，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立防止农民负担反弹的长效机制，促进农村经济社会稳定发展。
(二)基本原则。综合配套改革要坚持以下基本原则：
一是着眼全局，保持社会稳定。综合配套改革涉及利益关系调整，必须从全局出发，认真落实政策，保护和调动广大干部群众的积极性，及时发现和化解各类矛盾，确保改革顺利进行。
二是统筹兼顾，突出重点。综合配套改革既要统筹安排、整体推进，又要突出重点，力求在重点和难点上取得突破，把改革不断引向深入。
三是积极探索，大胆创新。各项综合配套改革都要在体制和制度创新上下功夫，使生产关系更好地适应生产力，上层建筑更好地适应经济基础。
四是尊重实践，民主决策。涉及全局性的重大问题和敏感问题．要广泛听取各方面意见，科学论证，按民主程序决策。
五是坚持整体配合，上下步调一致。要局部服从全局，上下协调动作，形成合力，防止局部利益和部门利益干扰改革。
二、推进乡镇机构改革
(三)优化乡镇布局。除民族乡镇外，本着有利于区域经济发展、有利于小城镇建设、有利于降低行政成本、有利于提高行政效能的原则，根据幅员面积和人口等综合因素，能够撤并的乡镇要尽量撤并，乡镇撤并比例不低于30％。撤并后，东部地区(包括延边州、白山市，吉林市的蛟河市、桦甸市，通化市的通化县、集安市)所辖乡镇平均幅员面积应在400平方公里左右，乡镇平均人口一般不低于1．5万人；中部地区(包括长春市、辽源市，吉林市的永吉县、舒兰市、磐石市，四平市的梨树县、伊通县、公主岭市，通化市的柳河县、辉南县、梅河口市，松原市的宁江区、扶余县、前郭县)所辖乡镇平均幅员面积应在200平方公里左右，乡镇平均人口一般不低于3万人，70万人以上的县(市)所辖乡镇平均人口可以更多些；西部地区(包括白城市，松原市的乾安县、长岭县，四平市的双辽市)所辖乡镇平均幅员面积应在300平方公里左右，乡镇平均人口一般不低于2．5万人。
(四)调整乡镇党政机构设置。根据职能，乡镇党政机构原则上设“三室一所”，即党政办公室、经济办公室、社会管理办公室和财政所。党政办公室主要承担乡镇党委、人大、政府以及共青团和妇联的各项日常工作；负责各项中心工作的组织和综合协调。经济办公室主要承担工业、农业、林业、水利和第三产业发展规划等工作，协调与经济发展相关的工作。社会管理办公室主要承担人口与计划生育、村镇规划建设、民政、民族宗教、社会治安综合治理、信访和维护社会稳定、劳动和社会保障、科教文卫等工作，协调与社会事务相关的工作。财政所主要承担国有资产管理和财务收支等工作。
(五)推进乡镇事业单位改革。按照公益性、经营性分类管理的原则，大力整合乡镇站所。利用国有资产，以发展社会公益事业、促进经济社会发展为目的，为农业、农村、农民无偿提供服务的公益性事业单位，原则上设置两个服务中心和若干站所，即农村经济管理服务中心、畜禽防疫服务中心和农业、林业、水利、农机、计生、文化等站所。除特大乡镇外，站所按区域布局、公益职能、系统管理、专业配置模式设置。乡镇服务中心和站所实行县乡双重管理、以县主管部门管理为主的体制，一般应该实行财政拨款。乡镇不再设置自收自支的事业单位。利用非国有资产，依靠自有的技术和服务手段，面向农业、农村、农民开展有偿服务的经营性单位，一律为自负盈亏的经济实体或中介组织，不再列为事业单位管理。
(六)规范上级派驻机构。乡镇设立人武部，法院、公安、司法、工商、地税、国土资源等部门可向乡镇派驻机构。工商、地税部门派驻乡镇机构，原则上按经济区域设置。派驻乡镇机构的经费不得由乡镇承担。
(七)重新核定乡镇编制和领导职数。乡镇编制和领导职数依据不同类别乡镇所对应的标准，按照一般乡镇、较大乡镇、大乡镇和特大乡镇类别重新核定。
乡镇行政编制：一般乡镇20名，较大乡镇23名，大乡镇26名，特大乡镇30名。撤并乡镇按照合并前原乡镇所属类别对应编制之和的3／4核定。
乡镇事业编制：一般乡镇30名，较大乡镇35名，大乡镇40名，特大乡镇45名。撤并乡镇按照合并前原乡镇所属类别对应编制之和的3／4核定。
乡镇机构和事业站所编制核定后由省实行总量管理，确保5年内乡镇财政供养人员只减不增。
乡镇领导职数：一般乡镇4名，较大乡镇、大乡镇5名，特大乡镇6名。乡镇党政领导实行兼职和交叉任职。党委书记兼任乡镇长，党委副书记兼任人大主席和纪委书记。民族乡镇党委书记和乡镇长可分设，但不增加领导职数。
(八)实行乡镇行政人员竞争上岗和事业人员聘用制。乡镇行政人员实行按行政岗位竞争上岗，择优任用。乡镇事业单位要按照岗位需求组织竞争上岗，择优配备专业人员，留住业务骨干，并按照事业单位用人制度改革的要求，实行全员聘用制。
(九)妥善安置富余的乡镇领导干部和行政事业人员。总的原则是，以确保社会稳定为底线，保护被安置人员的利益，不简单推向社会，不增加财政支出，确保基本生活，平稳过渡，逐步消化。
对富余的乡镇正副职领导干部，要制定相关政策，妥善予以安置。对乡镇行政超编人员，可采取提前退休、自主创业、列编外待岗等办法给予妥善安置。对乡镇事业单位富余人员，按照事业单位人事制度改革配套政策予以安置。
(十)转变乡镇政府职能。适应建立社会主义市场经济体制和免征农业税改革试点新形势的要求，乡镇政府要按照“小政府、大服务”的运行模式，把主要精力转移到加强社会管理和公共服务上来，努力建设服务型、法制型政府。具体职能要在实践中逐步探索。在职能转变过程中，乡镇政府的工作重点是：贯彻落实党的路线、方针和政策，推进农村各项改革；加强公共服务和社会化服务体系建设，促进农村经济和社会发展；加强社会管理，维护农村稳定。
三、推进县乡财政管理体制改革
(十一)建立健全公共财政制度。在县乡两级逐步建立健全公共财政制度，进一步调整财政支出结构，新增财政支出和固定资产投资要重点向农村倾斜，并逐步增加公共产品和服务的支出比重。原来由“三提五统”承担的农村社会事业经费纳入县乡财政，打足预算，不留缺口。
(十二)改革县乡财政管理方式。实行“省直管县”和“乡财县管乡用”的管理制度。在坚持乡镇财政预算编制和预算管理权、资金所有权和支配权、财务审批权“三权不变”的基础上，实行预算共编、帐户统设、收入统管、支出统拨、工资统发、采购统办的管理方式。进一步规范财政转移支付制度。要及时足额划拨对乡镇的转移支付资金，确保乡镇正常运转。财政对村的补助经费，乡镇财政所要及时足额地拨付给乡镇农村经济管理服务中心，不得以任何理由截留挪用。对少数经济较发达、财政收入规模较大的乡镇，是否实行“乡财县管乡用”的管理方式，由县级人民政府结合实际情况确定。
(十三)合理划分事权财权。将农村义务教育经费、乡镇道路建设费、农民大病救助资金列入县级财政支出范围；农村计划生育、优抚、敬老院费用和散居五保户供养费继续列入乡镇财政支出。
(十四)明确财政支出责任。凡属县级政府承担的财政支出，同级财政要积极筹措资金予以保障，不得以任何形式转嫁给乡镇。县级政府委托乡级政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口，不得要求乡镇安排配套资金。县级政府制定相关支出政策时，要充分考虑乡级政府的承受能力。
四、推进农村义务教育管理体制改革
(十五)落实地方政府分级管理责任制。县级政府负责对农村义务教育发展规划、学校布局、教职工队伍建设和教育经费的统一管理。乡镇政府负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境等。
(十六)严格教职工编制管理。按照省有关部门核定的各县(市、区)农村普通中小学教职工编制，妥善做好农村普通中小学教职工定岗、定员和超编人员分流工作。依法全面实施教师资格和准入制度，严格新聘教师录用条件，淘汰不合格教师。
(十七)建立健全农村义务教育经费保障机制。农村税费改革后上级转移支付资金用于教育部分，统一纳入县级财政年度预算，拨付县级教育行政部门用于教育，依法向同级人民代表大会或其常务委员会专题报告，并接受其监督和检查。确保农村税费改革后教育经费投入不低于税费改革前的水平，并逐年有所增加。调整优化教育投入结构，逐步提高义务教育投入占整个教育投入的比重，新增教育投入主要用于农村义务教育。教育经费实行部门预算管理，教职工工资由县级财政部门统一发放。义务教育学校公用经费，由县级财政部门按照省定标准统一拨付。建立农村中小学校危房改造专项资金。各县(市、区)要从教育经费中划定专项资金，用于农村中小学校危房改造。通过建立健全农村教育经费保障机制，切实做到“保工资、保运转、保安全”。
(十八)进一步优化教育资源配置。在县(市、区)范围内统筹城乡教育资源，采取相应的政策措施，引导和鼓励城镇教师到农村学校任教，保证农村义务教育需要。本着“小学就近入学，初中相对集中”的原则，合理调整农村中小学布局，降低教育成本，提高教育质量。
五、完善六项配套措施
(十九)探索和完善化解乡村不良债务的办法。化解乡村两级不良债务总的原则是，制止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐步化解。
严格制止举新债。各地各部门在农村办任何事情都必须量力而行，量入为出，决不能通过乡镇政府和村级组织举债和担保贷款上项目或向乡村两级组织转嫁支出。今后，谁举债谁偿还，乡镇政府和村级组织不承担任何经济责任。
进一步摸清底数。以县(市、区)为单位，对乡村两级债权、债务进行全面清理，登记核实。按债务构成和成因分清类型，主要是分清乡镇政府和村级组织欠债、乡办和村办企业欠债，明确偿还责任，探索债务化解办法。
妥善处理税费尾欠。对农村税费改革试点前发生的税费尾欠，要登记造册，暂缓清收，以后再作处理。对改革后新发生的农业税尾欠，不符合减免条件的，要制定还款计划，依法逐步清收。
(二十)进一步完善“一事一议”筹资筹劳制度。“一事一议”筹资筹劳必须坚持群众自愿、量力而行、上限控制、贫困户适当减免的原则，严格界定在村民直接受益的村内集体生产公益事业范围之内。按照村民自治和村务公开的有关法律法规，严格规范“一事一议”程序，做到公开透明，杜绝“暗箱”操作，不得强行以资代劳，不得变成固定收费项目。在注重实效、控制上限、严格规范的前提下，农民自愿通过劳动积累在村里为自己办事，改善生产生活条件，应当允许和鼓励。
(二十一)建立和完善农民负担监督管理机制。农民负担监督管理；总的要求是清理、规范、管住，防止农民负担反弹，切实保护农民利益。清理，就是及时清理涉及农民负担的文件、加重农民负担的项目，纠正加重农民负担的行为。规范，就是对涉农收费实行规范化管理。今后省、市、县三级不得出台涉及农民负担的行政事业性收费文件和项目。省里出台贯彻国家涉及农民负担的文件，必须经省农民负担主管部门会签。严禁村级举债垫付行政事业性收费和共同性生产费。各级农村审计机构要切实履行职责，加强对农民负担的专项审计工作。管住，就是落实各项农民负担监管制度，确保农民负担不反弹。坚持涉农价格和收费公示制、农村义务教育收费一费制、农民负担监督卡制、村内兴办集体生产公益事业筹资筹劳“一事一议”制、村级报刊订阅限额制、加重农民负担举报制和责任追究制，切实把防止农民负担反弹工作作为考核各级领导干部的一项重要依据。加强检查监督，及时查处涉及农民负担的大案要案，确保农民利益不受侵害。
(二十二)规范和完善涉农经营服务性收费制度。各类涉农经营服务性收费，必须坚持谁受益谁负担和自愿互利的原则，不得利用各种手段强行服务、强制收费，不得不服务也收费。要通过多种渠道，向农民群众公开涉农经营服务性收费标准和收费办法，增强透明度。
(二十三)建立和完善农村社会保障制度。进一步完善农村五保户供养、优待抚恤、医疗救助等制度。加快农村医疗卫生体制改革，逐步改善农村卫生条件，完善农村卫生防疫体系，在试点基础上，逐步建立新型农村合作医疗制度。
(二十四)稳定和完善农村土地承包关系。认真执行《农村土地承包法》、《吉林省农村土地承包经营管理条例》和吉政发[2005]11号文件，解决土地承包中出现的新情况和新问题，规范农村土地承包经营管理，保障发包方和承包方的合法权益，稳定和完善农村土地承包关系。
六、切实加强组织领导
(二十五)精心组织，有步骤进行。综合配套改革分三个阶段进行。
第一阶段(5月―7月中旬)，前期准备。市(州)和县(市、区)广泛培训税改人员，分专题进行调查研究，摸清底数，研究政策措施，制定实施方案。
第二阶段(7月下旬―9月份)，组织实施。县(市、区)综合配套改革实施方案经市(州)政府把关，报省政府审批后，分步组织实施。
第三阶段(10月份)，总结验收。县(市、区)按省统一验收标准，做好自查自检，进行阶段性总结；市(州)对所辖县(市、区)进行阶段性检查验收；省对各市(州)采取抽查的方式进行检查验收。对未达到阶段性目标的，缺啥补啥，限期完成。
(二十六)落实领导责任制。各级党委和政府要把综合配套改革工作纳入重要日程，作为一件大事来抓。党政一把手是第一责任人，要亲自研究部署改革工作，亲自研究和解决改革中的一些重大问题，切实做到既挂帅又出征。分管领导要集中精力具体抓。各市(州)和县(市、区)都要根据综合配套改革的任务需要，充实和加强税改办力量，并保持人员相对稳定，提供必要的经费和交通工具，保证税改工作正常进行。
(二十七)搞好部门配合。省、市、县各有关部门要服从服务于综合配套改革大局，主动配合，密切协作，形成合力。改革内容涉及哪个部门，哪个部门就要纳入工作日程，认真负起责任，保质保量地完成任务。改革涉及利益关系的调整，要防止部门利益干扰改革。上级有关行政主管部门要积极支持和配合当地政府搞好改革。
(二十八)做好宣传和思想教育工作。要注意把握宣传导向，按照省里统一口径搞好宣传。重点是宣传改革的重要性和必要性，提高广大干部群众的思想认识，营造良好的改革氛围。要采取各种形式，有针对性地做好各层面人员的思想工作，使之积极主动地参与改革、支持改革。
(二十九)认真执行政策。要认真执行政策，维护政策的严肃性。不能弱化政策，不能随意变通政策，不能自立“土政策”。遇到特殊问题需要调整完善政策时，必须及时向省里请示。
(三十)强化督查指导。省、市、县三级都要组成督查指导组，采取灵活多样的方式深入基层，调查研究，总结经验，加强指导。要及时掌握新情况，研究新问题，协助当地政府解决改革中遇到的疑难问题，确保改革顺利进行。