石家庄市人民政府关于改革和完善全市国有资产管理体制的实施意见

石家庄市人民政府关于改革和完善全市国有资产管理体制的实施意见
（石政发〔2016〕56号）
各县（市）、区人民政府，高新区、正定新区、循环化工园区和综合保税区管委会，市政府各部门：
为贯彻落实《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）和《河北省人民政府关于改革和完善全省国有资产管理体制的实施意见》（冀政发〔2015〕53号）精神，进一步改革和完善全市国有资产管理体制，结合石家庄市实际，提出如下实施意见：
一、总体要求
（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，按照党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，为加快转型升级、跨越赶超、建设幸福石家庄和率先在全省全面建成小康社会作出积极贡献。
（二）基本原则。
坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺政府与国有企业的出资关系。切实转变政府职能，依法确立国有企业的市场主体地位，建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。
坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，扎实推进国有资产监管机构职能和监管方式转变，确保国有资产监管依法合规、边界清晰、权责对应、监管到位。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。
坚持稳妥有序。处理好改革、发展、稳定的关系，突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性，坚持问题导向，坚持局部与全局相配套、渐进与突破相促进，把握好改革的次序、节奏、力度，以重点领域为突破口，先行试点，分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。
二、推进国有资产监管机构职能转变
（三）进一步明确国有资产监管机构的职责定位。市、县国有资产监管机构根据授权代表本级政府对所监管企业依法履行国有资产出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于实现本级政府战略意图和经济发展目标。
（四）健全和完善全市国有资产监管组织体系。按照《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规和中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》等文件要求，石家庄市国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）作为市政府监管国有资本的专门机构，根据市政府授权，对国家出资企业履行出资人职责。县（市）、区统一归口财政部门或县（市）、区政府授权一个部门负责，加挂国资监管机构牌子，将国资监管职能与部门其他公共管理职能明确区分开来，使国资监管机构能够独立行权履职、承担责任。市国资委依法开展对各县（市）、区政府国有资产监管机构日常业务的指导监督工作。
（五）切实推进国有资产监管机构职能转变。市、县两级国资监管机构要进一步调整优化国资监管职能，围绕增强监管企业活力和提高效率，加快建立以出资关系为基础、以公司章程为依凭、以资本为纽带，通过公司法人治理结构依法履行股东权利的国有资产监管新机制。该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位，大幅减少审批事项，依法维护企业的法人财产权和经营自主权。2016年底前，将市、县国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。
三、加强和改进国有资产监督管理
（六）推进全市经营性国有资产集中统一监管。按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则，以管资本为主，按照国家、省和石家庄市规定统一监管的国有资本和党政机关、事业单位所属企业的国有资本，全部纳入市国资委国有资产集中统一监管体系，具备进入国有资本投资、运营公司条件的，授权国有资本投资、运营公司经营管理。除市国资委外，党政机关、事业单位不再出资新设国有企业。县（市）、区经营性国有资产参照执行。
（七）突出国有资产监督管理重点。根据石家庄市总体部署，加强战略规划和投资引领，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式。遵循市场机制，规范调整存量，科学配置增量，加快优化国有资本布局结构，增强全市国有经济整体功能和效率。加强对国有资本运营质量及企业财务状况的监测，强化国有产权流转环节监管，应公开转让的国有产权项目全部进场交易。按照国有企业的功能界定和类别实行相应的分类监管措施。改进考核体系和办法，建立与企业类别相适应的考核评价指标，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入国有资产监管考核指标体系。着力完善激励约束机制，将企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。建立健全与劳动力市场基本适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。健全国有资本审计监督体系和制度，加强离任、任中等审计监督，积极开展对重大项目、重要部门、境外资产等专项审计，扩展审计覆盖面和深度。建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。
（八）改进国有资产监管方式和手段。国有资产监管机构要依法履行职责，改变行政化管理方式，按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化的监管方式，切实减少出资人审批核准事项。通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，建立国有企业领导人员分类分层管理制度，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。根据国家和省的要求，加快推进国有资产监管机构内部组织设置和职能配置调整，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率。健全完善外派监事会制度，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察等监督力量，建立监督工作会商机制，健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，提高监督效能。完善国有资产和国有企业信息公开制度，在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规向社会及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值和经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况，以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，扎实推进阳光国企建设。
四、改革国有资本授权经营体制
（九）改组组建国有资本投资、运营公司。结合石家庄市属企业现状，积极推进国有资本投资、运营公司试点工作。由市国资委提出改组或组建国有资本投资、运营公司的方案，将具备一定条件的市属国有独资企业集团改建为国有资本投资、运营公司；或根据全市经济发展需要，通过划拨现有商业类国有企业的国有股权及国有资本经营预算注资新组建国有资本投资、运营公司。通过开展投资融资、产业培育，有效整合资源、资产、资本、资金，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、改革重组、有序进退等方式，促进国有资本合理流动；将用于政府支持项目的国债资金、转贷资金形成的资产和预算内基本建设资金、专项资金等政府性资金形成的资产中，符合条件的按规定转入国有资本投资、运营公司，壮大国有资本实力。
（十）准确把握国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。开展国有资本出资人向其全资、控股公司董事会授权试点，2017年底前基本完成试点工作。稳妥开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责试点工作。
（十一）明确国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。国有资本投资、运营公司依据公司法等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。
五、提高国有资本配置和运营效率
（十二）建立国有资本布局和结构调整机制。具有公共管理职能的政府有关部门制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。不行使公共管理职能的国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定实施国有资本投资负面清单，围绕国有企业的功能定位和主业方向，推动国有资本更多向优势支柱产业、战略性新兴产业、现代服务业集聚，优化全市国有经济布局和结构。
（十三）加大国有资本优化重组。立足于优化提升国有资本和国有企业整体效率，坚持以市场为导向、以企业为主体，发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。以改组组建国有资本投资、运营公司为契机，推进全市资源整合，重点在商贸流通、安保服务、金融服务、现代纺织、精细化工、能源投资、文化传媒、粮油加工、旅游配套服务等行业打造一批大型龙头企业。加快长期亏损企业和低效无效资产退出，对处于竞争行业的商业类国有企业，长期亏损、不具备竞争优势和缺乏竞争力的企业，通过多种方式加快国有资本退出；存续企业及时对低效无效资产进行清理盘活，提高国有资本质量，3年内国有资本质量得不到有效改善的，划入国有资本投资、运营公司进行整合重组；对长期无实际业务的“僵尸企业”坚决关停退出，到2020年基本完成处置工作。完善和优化产业链，主动寻求与央企、省企、外埠国有企业进行联合重组，加快技术、管理、生产经营模式和商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。通过改组和授权，培育10-15家具有国有资本投资、运营功能的企业集团；打造2-3家跨区域经营、具有较强竞争力的大型企业集团；探索、试点新兴产业集团。
（十四）建立健全国有资本收益管理制度。财政部门会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。由市政府授权国资监管机构，按照新的《预算法》统一编制全市国有资本经营预算，对国有资本收益统一收缴，市级国有资本收益要逐步提高上缴公共财政比例，2020年提高到20%-30%。各县（市）、区也要建立相应的机制，逐步提高国有资本收益收取比例。市、县两级要加大国有资本收益的征管力度，国有企业上缴国有资本收益的情况与企业负责人薪酬挂钩；要依照法定程序统筹使用收益资金，国有资本经营预算支出，重点用于国有经济结构调整、解决国有企业历史遗留问题和改革成本支出，推动企业发展。
六、统筹推进各项配套改革
（十五）健全完善国资监管规章制度。进一步健全国有资产监管制度体系，结合国资国企深化改革，对我市现有国有资产监管规章制度和规范性文件进行全面清理，做好相关规章的立改废释工作。国家、省出台新的《企业国有资产监督管理条例》后，制定出台《石家庄市属企业国有资产监督管理实施办法》。
（十六）进一步推进政府职能转变。切实减少行政审批事项，大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项，严格区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能，为国有资产管理体制改革完善提供环境条件。加快推进水、天然气、交通运输等领域价格改革，严格规范政府定价行为，推进公共服务行业成本公开、经营透明，发挥社会监督作用。完善公共服务体系，推进政府购买服务，加快建立稳定可靠、补偿合理、公开透明的企业公共服务支出补偿机制。
（十七）落实相关配套政策。严格执行和落实国家关于国有企业改革重组整合和上市涉及的资产评估增值、土地变更登记、国有资产无偿划转，以及财税管理、金融证券、国有企业退出等方面一系列政策，全方位争取国家和省的政策支持。建立健全国有企业改革改制、兼并整合和关闭破产的相关政策。切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等有关问题。
（十八）加快解决历史遗留问题。按照分类改革、成本分摊、协调推进的原则，积极探索政策性破产、办社会职能移交、厂办大集体改革等遗留问题的解决方式和有效途径，加快制定可操作、可复制的实施方案，2018年底前，基本完成相关工作。重点做好国有企业办社会职能分离改革工作，对国有企业离退休人员实施集中管理，广泛吸纳社会资本探索成立石家庄市国有企业离退休人员管理中心，先期进行已改制、破产国有企业的职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、社区等公共服务机构的分离改革试点。按照国家要求，建立政府与企业合理分担改革成本的协调机制，多渠道筹措资金，引入社会资本参与国有企业办社会市场化改革，从国有土地使用权出让收入中，优先安排用于支付破产或改制国有企业职工安置费用支出。各有关部门要协同在石央企、外埠国企做好剥离企业办社会职能和历史遗留问题的有关工作。
石家庄市人民政府
2016年11月7日