泉州市人民政府关于加快小城镇建设的若干意见

泉州市人民政府关于加快小城镇建设的若干意见
（泉政文〔2009〕191号）
各县（市、区）人民政府、泉州开发区管委会，市政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
促进小城镇发展是贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观、推动农村经济和社会发展的重要战略，是贯彻落实国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》的具体举措。为促进我市小城镇持续、健康发展，加快城乡统筹，推进海峡西岸经济区现代化工贸港口城市建设，根据中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）和《福建省进一步加快小城镇建设的若干意见》（闽政〔2000〕2号）精神，结合我市实际，提出如下意见：
一、加快我市小城镇建设的指导思想和发展目标
（一）指导思想：坚持解放思想、先行先试；坚持高起点规划、高标准建设和发展，按照合理布局、分类建设、循序渐进、集约发展的原则，促进小城镇健康发展；坚持以人为本，做到科学规划、创新机制、强化管理，大力提升小城镇功能，改善小城镇生产生活环境，切实改变城镇面貌，建设生态环保型小城镇，促进全市城乡经济社会协调发展。
（二）发展目标：引导和鼓励乡镇企业向工业区集中，农村人口向小城镇集中，农村分散零星住宅向居住小区集中，农地向规模化集中，把一批基础较好的小城镇发展成为规划科学、布局合理、设施配套、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的区域性中心，中心城区周边的小城镇走新市镇发展道路，其中具备条件的小城镇发展成为带动能力更强的小城市，使全市的城镇化水平有显著提高。通过5年的努力，争取到2014年，沿海陈埭镇、安海镇、东石镇、英林镇、金井镇、深沪镇、祥芝镇、永宁镇、蚶江镇、水头镇、石井镇、官桥镇、洪濑镇、崇武镇、螺城镇等15个镇的镇区建成区平均规模达8平方公里，人口8万以上；山区诗山镇、城厢镇、湖头镇、桃城镇、蓬壶镇、达埔镇、浔中镇、龙浔镇等8 个镇的镇区建成区平均规模达5平方公里，人口5万以上；全市城镇化水平65%以上，农民人均纯收入达13000元；绿地率达25 %，生活垃圾处理率达60 %，污水处理率达50 %。
二、因地制宜，分门别类地推进小城镇建设
（一）我市的小城镇建设划分为5个层面：
一是市城市总体规划区范围内的建制镇，按“一湾两翼三带”的总体规划和功能分区要求进行建设，其中中心城区（即980平方公里）范围内的建制镇，应根据中心城区的规划要求进行建设。
二是现有 8个全国小城镇工作试点镇，要充分利用政策优势，按试点工作要求做好规划建设。
三是中心城区周边具有一定建成区和人口规模且有一定产业支撑的建制镇，全国性的产业基地、市场中心及区域性交通枢纽所在地，可探索建设新市镇。如晋江市金井镇、英林镇、龙湖镇、深沪镇、永和镇、内坑镇；石狮市永宁镇；南安市官桥镇、洪濑镇；惠安县东桥镇、东岭镇等。新市镇应按小城市的标准进行建设，具有布局合理的商业、医疗、教育、文化娱乐设施，力求达到环境优美、功能完善、配套齐全、宜居宜业。
四是沿海其他小城镇，要按中心镇的要求加强规划建设，积极发展特色小城镇。
五是山区小城镇要继续实施发展“大城关”和中心镇战略，结合造福工程，逐步把偏远地区和地质灾害点的群众迁移到县城或中心镇集中安置，改善其生产生活条件。对人口较少、建成区较小的山区小城镇，鼓励适当整合。
（二）要坚持分类指导和试点先行。充分考虑各地的经济水平、地理条件、区位特点、资源状况以及发展潜力，注重资源和环境的可协调性，着力促进小城镇从数量型向质量型、效益型转变。当前，要继续着力抓好全国、省级小城镇工作试点镇、省级重点中心镇建设试点的各项工作，加大扶持和引导力度。支持条件成熟的镇撤镇改为街道办事处，从根本上完成这些区域“农民”向“市民”的转变。要以县城所在地周边和沿路、沿江、沿海的小城镇为主，选择一批区位优势突出、综合经济实力较强、具有辐射能力和带动作用的中心镇，继续进行试点。
对经济相对欠发达，条件不太成熟的小城镇，可先抓好规划和重点整治工作，优化软环境，大力发展经济，为全面推进小城镇发展创造条件。对经济发达、条件成熟的小城镇，应给予重点扶持，加大投入，充分发挥各自优势，科学合理定位，适度扩大镇区规模，并从拓宽筹资渠道、改革建设方式、强化城镇管理等方面入手，积极探索小城镇建设发展新路，积极参与开展环境优美乡镇、生态示范乡镇等创建工作，促进人居生态环境持续改善。各地要及时总结不同类型小城镇试点工作的经验，大力宣传推广典型，使试点小城镇真正起到示范、辐射和带动作用。
三、坚持规划先行，进一步编制完善小城镇规划
（一）高度重视镇域镇村体系规划修编完善工作。要科学合理地调整或修编小城镇规划，镇总体规划要随国家宏观调控政策、镇国民经济和社会经济发展规划及发展战略的调整而及时加以完善。编制镇域镇村体系规划，要依据本行政辖区城镇体系规划，因地制宜地把握小城镇的合理规模，并与相应的土地利用总体规划相衔接，配套完善基础设施、生态环境建设、防灾和文物保护等各专项规划。在2011年基本完成镇域内镇村体系规划编制工作。
（二）加强镇区规划编制工作。编制镇区规划，要因地制宜，分类实施，突出特色，既要科学、合理、适度超前，又要具有现实性和可操作性。沿海或山区、经济发达或不发达地区、靠近城区或农村边远镇，编制镇区规划要有不同的要求和特色。人口规模达到3万以上的镇区应具有明确的功能分区，明确行政、科教、商业、居住、文娱、医疗、企业生产用地等功能完善的规划组织结构。镇区规划布局要坚持功能分区明确、优化布局结构的原则，处理好生产、生活、休闲、交通四大要素的关系，各功能区之间要联系方便。强化镇区近期建设规划及控制性详细规划的编制工作，科学确定近期建设目标、重点发展区域、各类用地规模和布局以及规划实施步骤与措施。镇区用地应形成卫生、安全、安静的外部环境，避免污水、垃圾、噪声等污染，要采取防火、防震和防止次生灾害蔓延的规划布局措施。在2011年基本完成全市小城镇镇区规划。要开展小城镇抗震防灾规划编制，推进农村危房和石结构房屋改造。
（三）注重历史文化遗产保护。对镇域或镇区的风景名胜、文物古迹、传统街区及古民居、古树名木等，要在评估的基础上，加强保护、合理利用、适当调整、循序渐进、有机更新，避免不加评估论证就盲目拆旧建新。历史文化名镇（名村）要及时编制保护规划，明确保护范围、原则和重点，协调名镇（名村）新区发展与旧区保护的空间关系，划定保护范围和建设控制地带，并提出有针对性的保护措施与要求。保护区域范围内的建筑风格和色彩基调要延续闽南传统建筑风格，充分体现地域、文化背景和自然风貌特色，形成独特的建筑景观风貌。对保护规划中确定保护的建筑物、构筑物和相关的环境、街区，要建立保护档案，设立保护标志，并挂牌公示。对保护范围内的街区和建筑物、构筑物的整治和维修必须制订整治和维修方案，经组织论证并按程序报批后，方可进行整治和维修。对名镇（名村）的利用，要按照规划进行科学评价、合理开发、永续利用。
（四）进一步加强对小城镇规划的业务指导和监督管理。要组织技术力量，认真抓好小城镇规划调整完善工作，使其适应经济社会发展需要，并做好论证及报批工作。各乡镇还应按照总体规划要求及时做好住宅小区、商业街区和工业园区等的控制性详细规划编制和景观设计工作，指导乡镇近期建设。乡镇建设项目应按《中华人民共和国城乡规划法》的规定，办理“一书两证”规划审批手续，未编制详细规划的乡镇和未经审批的项目一律不准动工建设。
四、加强建设管理，完善城镇公用基础设施，改善人居环境
（一）积极探索统一建设方式。经济发达、条件成熟的小城镇及列为试点的小城镇和新市镇，要积极推行统一规划、统一设计、统一征地、统一拆迁、合理布局、综合开发、分片实施、配套建设的集中统一建设方式。基础设施要坚持“先地下、后地上”的原则，适度超前，统筹建设。城镇规划区内一律停止办理零星用地、零星建设审批手续，一律禁止分散建设用地指标和个人在城镇规划区内建设单门独院住宅。对所辖分散、零乱的村庄，可根据有利生产、方便生活、群众自愿的原则，结合改旧建新工作进行迁并，引导向居住小区集中。条件成熟的试点镇可按有关规定成立城镇建设开发公司和拆迁公司，参与小城镇建设，也可按照“公正、公开”的原则，有选择地引进有资质、有实力的房地产公司对小城镇进行成片开发建设。
（二）加强小城镇建设管理。要建立健全管理机制，强化建设项目管理。一是落实小城镇建设镇长责任制。二是严格按照国家规定建设程序组织建设，严禁任何部门、任何地区和项目法人擅自简化建设程序，超越权限进行项目审批。三是加强乡镇工程质量安全监督管理，按国家有关规定配齐配强工程质量监督专业技术人员，加强乡镇工程建设质量安全巡查，落实各方主体责任。四是要加强抗震技术审查，对小城镇辖区内的规划、建筑设计方案根据抗震等级进行审查，尽量避开易发生山体滑坡、泥石流等次生灾害易发地带。
（三）完善城镇公共基础设施。各地要把小城镇基础设施建设纳入固定资产投资规划和年度投资计划，加大小城镇基础设施的投入力度。坚持区域统筹、共建共享的原则，集中资金改造建设道路、通信、电力、给排水、垃圾处理、污水处理等市政基础设施建设。加强城镇文化、教育、娱乐、医疗、卫生、体育等与群众生活密切相关的公共服务设施建设，提升城镇服务功能，提高生活质量和生活水平。晋江、洛阳江沿江，尤其是上游的小城镇建设应慎重选址、准确定位，优先保护水资源。相应的环保基础设施建设要加大投入，配套齐全。
（四）深入开展城镇环境综合整治。从城镇景观、沿街建筑立面控制、环境绿化美化、镇容环境卫生等方面加大整治力度，重点整治违法占用、挖掘城镇道路以及乱停车、乱设摊点、乱设广告等行为。积极开展农村“家园清洁行动”，实施垃圾的分类收集、封闭运输、资源回收和循环利用，加快农村旱厕改造，保护城镇环境。加强农房施工管理，不断提高节能意识，建设节约型城镇。
五、积极改革创新，加大扶持力度，为加快小城镇建设提供有力保障
（一）改革和完善小城镇建设发展管理体制
1．土地制度
（1）要将小城镇建设用地指标纳入土地利用年度计划，设立小城镇建设用地专项指标。县域范围内的农用地转用计划指标，应重点向县城和中心镇倾斜。在新一轮土地利用总体规划修编时，应优先统筹安排小城镇建设用地。要根据小城镇建设的需要，探索规划区内的集体用地转换为国有用地的先行先试政策。
（2）盘活存量建设用地。积极推进小城镇建设用地整合，实行土地挂钩置换制度。根据土地利用总体规划和城镇建设规划，将原城镇建设用地通过整理所形成的耕地，按100%比例折算抵作土地挂钩置换指标，作为小城镇建设用地指标；该指标可在本县域范围内统筹，并允许跨年度使用。要认真盘活工业小区土地资源，大力清理整顿，用好、用活闲置土地。
（3）鼓励经批准的集体非农业建设用地使用权依法合理流转，鼓励农民利用原合法取得的建设用地依法转换、置换小城镇的用地。对进镇区落户的农民，可根据本人的意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。乡镇政府要严格土地承包合同管理，禁止进镇区农民的耕地撂荒和非法改变用途。对进镇区农户的宅基地要适时置换，防止闲置浪费。
2．投融资机制
（1）逐步加大资金投入，营造小城镇投资环境。各级政府要逐年加大对小城镇规划建设投入，营造小城镇投资环境，引导社会资金投资小城镇建设。市财政要根据财力，每年预算安排不少于800万元专款用于小城镇建设，由市小城镇建设领导小组办公室统筹安排，采取以奖代补、跟踪考核等方式，重点扶持中心城镇基础设施建设和奖励发展较快、建设较好的小城镇。要认真执行《中华人民共和国城乡规划法》的规定，将规划编制和管理经费纳入本级财政预算。要逐步提高小城镇规划经费在市、县两级规划专项经费中的比重，从各级征收的基础设施配套费和经营性土地出让净收入中各提取5%的城市规划编制专项经费中，划出一定比例，作为小城镇规划编制专项经费。各地政府要加大小城镇基础设施建设的投入，将小城镇土地出让收入和城镇建设维护费扣除上解、提取各项基金和各项税费后，返还30%以上给所在地镇政府，专款用于小城镇基础设施建设。
各级各部门要争取国家、省的优惠扶持政策，力争把有条件的省级试点镇列入国债资金扶持项目，把山区小城镇建设列入山区基础设施建设的重点补助项目，或通过多个小城镇捆绑建设项目的方法向银行争取贷款。要放宽重点镇基础设施有偿使用和有偿服务的范围，县城和县级市市区收取的费用，重点镇可参照执行。
（2）推行特许经营，吸引社会资金参与小城镇建设。加大市政公用事业改革的力度，加快市政公用事业市场化的步伐，按照建设部《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等规定，推行特许经营制度，进行市场化的建设、经营和管理。要把小城镇建设作为吸引民间投资的一个重要载体，采取独资、合资、股份制、转让基础设施经营权、以资源（土地）合作建设等各种方式，吸引各种社会资金投资参与小城镇公共基础设施、住宅小区和服务性领域的建设和经营，允许投资经营自来水、污水处理、垃圾处理等市政公用设施。条件成熟的乡镇，也可以政府为投资主体成立运营公司，建设和经营基础设施项目。
3．城镇建设管理体制
（1）要健全县（市、区）、镇两级村镇规划建设管理机构，充实专业人员。根据建成区面积和人口规模，设立小城镇规划建设管理服务机构，由县一级规划建设行政主管部门直接管理并委托其行使相应管理职能，以解决目前机构不全问题。要配齐配足人员，从高校毕业生招聘优秀专业人才，充实小城镇规划建设人才队伍。要建立村镇建设社会化服务体系，为村镇建设提供技术服务。要结合县级综合行政执法体制改革，在小城镇设立由县级行政执法局派驻的行政执法中队。要将交警职能延伸到小城镇镇区，加强城镇综合管理，经费由县、镇两级合理分摊。
（2）抓好城镇规划建设管理人员的培训工作。各地要制定培训计划，定期对小城镇的镇长、分管领导、部分技术人员，尤其是中心镇、示范镇建设管理和技术人员进行培训，并进行严格考核。要继续推行小城镇规划、工程质量、安全管理人员、村镇建设助理员持证上岗制度。
4．住房制度
各地要引入市场机制，借鉴城市住房制度改革的经验，推进城镇住宅建设产业化进程。鼓励和引导农民购买商品房，树立适度、梯次住房消费理念，激活城镇住宅市场。抓好房屋产权登记发证工作，加强房屋产权档案管理，促进城镇一、二级住宅市场快速发展。
（二）加大扶持力度，加强组织领导
1．各级各部门应尽快落实相关的优惠政策和扶持措施。各级财政、城建、交通、水利、电力、通信、供水、广播电视、卫生、环保等部门要积极配合做好试点镇的基础设施建设，加大对口投入，提供优质高效的服务。各部门配套优惠政策和扶持措施应于本文件下发后30日内报市政府办公室和市建设局备案。
2．市、县两级要成立小城镇建设领导小组。市小城镇建设领导小组由市长任组长，领导小组下设办公室，办公室挂靠市建设局，将目前分散于各部门的小城镇规划建设管理职能相对集中，并从各部门抽调充实领导小组办公室组成人员，以利于集中统筹协调小城镇建设的各项工作，负责协调处理小城镇建设发展中遇到的困难和问题。各地要相应成立领导小组。要建立目标责任制，把小城镇建设任务完成情况作为考核县（市、区）和小城镇党政领导班子、党政正职实绩的重要内容。各地各部门要认真贯彻国家、省、市制定的有关小城镇建设发展的各项政策措施，营造宽松的政策环境和良好的服务环境，确保小城镇持续健康协调发展。
二○○九年十月十日