南京市人民政府关于积极稳妥降低企业杠杆率的实施意见

南京市人民政府关于积极稳妥降低企业杠杆率的实施意见
（宁政发〔2017〕206号）
各区人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
根据《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）和《省政府关于积极稳妥降低企业杠杆率的实施意见》》（苏政发〔2017〕68号）有关要求，为深入推进供给侧结构性改革，有序开展降低企业杠杆率工作，结合我市实际，提出如下实施意见。
一、工作目标
坚持市场化、法治化、有序开展、统筹协调原则，立足当前、着眼长远、标本兼治、综合施策，通过完善现代企业制度、优化企业资产债务结构、积极发展股权融资、有序开展市场化债转股、推进企业兼并重组、依法实施企业破产等途径，把国有企业降杠杆作为重中之重，抓好处置“僵尸企业”工作，积极稳妥降低企业杠杆率。
力争到2020年，社会融资总量与国内生产总值保持协调增长，社会融资结构更加合理；非金融企业包括国有企业，杠杆率水平合理可控，资产负债结构进一步优化；地方法人金融机构杠杆率控制在合理水平，金融业务主要风险指标达到监管要求；企业经营质量效益明显改善，现代企业制度和公司治理结构进一步完善。其中：
--非金融企业直接融资占社会融资规模的比重达到40%；
--国有企业杠杆率控制在60%左右；
--经营性国有资本证券化率达到60%；
--全市境内外资本市场挂牌上市企业超过400家；
--全市登记备案的私募基金管理人管理资金规模超过2000亿元；
--90%以上的拟上市公司存在创投基金或私募股权基金入股。
二、工作途径
（一）完善现代企业制度。
1．建立和完善企业负债约束制度。国有资产监管部门要将降杠杆纳入国有企业业绩考核体系，统筹运用政绩考核、人事任免、创新型试点政策倾斜等机制，调动国有企业降杠杆的积极性。按照权责对等、运转协调、有效制衡、精简高效的原则，落实董事会、监事会、经理层等企业法定机构职权，优化企业组织架构，压缩企业法人层级，对企业负债行为建立权责明确、约束有效的决策执行监督机制，有效控制企业杠杆率，形成合理资产负债结构。（市国资委，各区人民政府、省级以上开发区）
2．分类推进国有企业混合所有制改革。大力推进商业一类国有企业引入社会资本实施混改，有效探索商业二类国有企业在保持国有资本控股地位前提下实施混改，积极引导公益类国有企业引入非国有资本参与经营。鼓励国有企业通过出让股份、增资扩股、合资合作等方式，积极引进具有产业、技术、资金、管理等方面优势的非国有战略投资者，转换经营机制，优化股权结构，发展混合所有制经济。充分考虑国有资本布局调整要求、企业所处行业领域、市场化程度等因素，因业施策、因企施策，成熟一个推进一个，确保混合所有制改革扎实有序推进。（市国资委、市发改委、市财政局、市经信委，各区人民政府、省级以上开发区）
（二）多方式优化企业资产债务结构。
3．推动企业开展债务清理和债务整合。全面组织开展资金拖欠调查，清理因担保圈、债务链形成的三角债，降低资产负债率。加快清理以政府、大企业为源头的资金拖欠，推动开展企业应收账款融资，减少无效占用，加快资金周转。对发展前景良好、生产经营较为正常，有技术有订单，但由于阶段性原因成为资金拖欠源头的企业，鼓励充分调动多方力量，在政策允许范围内，统筹运用盘活资产、发行债券和银行信贷等多种手段，予以必要支持。（市发改委、市经信委、市金融办、人行南京分行营管部，各区人民政府、省级以上开发区；支持单位：江苏银监局、江苏证监局）
4．分类清理盘活企业存量资产。做好闲置存量资产尽职调查、清产核资等前期工作，合理确定资产公允价值，实现人资分离，使资产达到可交易状态。对盈利能力差、与主业关联度较低的土地、设备、厂房、股权投资等低效无效资产，依托产权交易市场等平台，采用出售、转让等方式依法剥离或采用租赁、回租、招商合作等形式有效利用，减轻企业经营负担。对与主业关联度较高的存量资产，加大整合力度，纳入主业板块，实现统一调配，提高利用水平，改善经营效益。开展国有划拨土地作价出资试点。（市发改委、市国资委、市财政局、市国土局，各区人民政府、省级以上开发区）
5．有序开展企业资产证券化。积极开展以企业应收账款、租赁债权等财产权益和基础设施、商业物业等不动产财产或财产权益为基础资产的资产证券化业务，探索支持融资租赁、商业保理、知识产权等资产证券化。大力推动传统基础设施领域具有稳定投资收益和良好社会效益的优质政府和社会资本合作（PPP）项目开展资产证券化。支持国有企业利用各类债权、股权市场，发行资产支持证券、房地产信托基金等融资产品，推进资源资产化、资产资本化、资本证券化。（市金融办、市发改委、市经信委、市建委、市科委、市财政局、市国资委、市商务局、人行南京分行营管部，各区人民政府、省级以上开发区；支持单位：江苏银监局、江苏证监局）
6．鼓励企业发行中长期债券。加快企业信用类债券产品创新，丰富债券品种，推动企业在风险可控的前提下利用债券市场提高直接融资比重，优化企业债务结构。支持企业通过发行债券置换高成本融资或用长期债券转换短期债务。抓住扩大全口径跨境融资宏观审慎管理试点机遇，积极开拓跨境融资通道，鼓励我市符合条件的企业在境外发行债券，获取境外市场低成本资金进行债务置换。加大可续期债券、永续票据、定向可转换票据等可计入所有者权益的创新产品推广应用。（市发改委、人行南京分行营管部、市金融办、市经信委、市国资委、市财政局，各区人民政府、省级以上开发区；支持单位：江苏银监局、江苏证监局）
7．降低企业融资成本和社会负担。鼓励银行机构完善内部配套制度，合理设定贷款期限、创新贷款方式，多种方式减轻企业还款压力，降低资金周转成本。全面放开小微应急互助基金合作银行，帮助小微企业缓解资金周转困难。大力推广小额贷款保证保险，为企业融资提供增信支持。积极探索扶持融资性担保行业发展的新模式、新机制，引导和激励融资性担保公司加大服务实体经济力度。完善减轻企业非债务负担配套政策，落实已出台的各项清理规范涉企行政性、事业性收费以及具有强制垄断性的经营服务收费、行业协会涉企收费政策。（市经信委、人行南京分行营管部、市金融办、市财政局，各区人民政府、省级以上开发区）
（三）积极发展股权融资。
8．支持利用多层次资本市场。推动与深交所、上交所的广泛合作，建立科技企业路演中心，支持企业直接融资。完善重点拟挂牌上市企业培育计划，鼓励优质中小企业改制上市、到全国中小企业股份转让系统以及区域性股权交易市场挂牌，利用资本市场做大做强。支持符合条件的企业发行优先股、可转换债券，鼓励上市公司再融资及开展并购重组。（市金融办、市发改委、市财政局、市经信委、紫金投资集团，各区人民政府、省级以上开发区；支持单位：江苏证监局）
9．扩大股权投资基金供给。引导私募股权投资规范健康发展，鼓励社会资本设立创业投资基金，加大对我市初创期、成长期创新创业企业的投资力度。发挥政府投资基金引导作用，积极与金融机构、上市公司和产业上游企业合作设立产业并购基金。鼓励科技企业孵化器及园区设立天使投资（种子）基金。发挥南京江北新区政策优势，吸引境外私募股权基金、并购基金进驻。积极推动股权投资基金集聚发展，鼓励和引导有条件的区打造“基金小镇”。继续推进省级创业投资集聚发展示范区创建工作，提升现有示范区金融服务能力。（市金融办、市发改委、市经信委、市科委、市财政局、市商务局、市工商局、紫金投资集团，各区人民政府、省级以上开发区）
10．开拓创新股权融资业务。支持南京银行、紫金农商银行等地方法人银行积极争取投贷联动试点资格。鼓励经中国银监会批准的投贷联动试点银行业金融机构在宁设立投资公司或子公司。积极发展“可贷可投”的科技小额贷款公司、知识产权运营公司，探索科技小贷公司与创投公司联合组建创业投资基金的新模式。提升南京联合产权（科技）交易所融资功能，发挥股权质押融资风险补偿专项资金作用，为企业通过股权质押贷款提供增信支持。引导保险资金通过股权投资、股债结合等方式服务我市经济发展。（市金融办、市发改委、市科委、市财政局；支持单位：江苏银监局、江苏证监局、江苏保监局）
（四）有序开展市场化银行债权转股权。
11．以市场化法治化方式开展债转股。建立市场化债转股项目储备库。鼓励对发展前景和信用状况良好但遇到暂时困难的优质企业开展市场化债转股。严禁将“僵尸企业”、失信企业、债权债务关系复杂不明晰和不符合国家产业政策的企业作为市场化债转股对象。由银行、实施机构和企业依据国家政策导向自主协商确定转股对象、转股债权以及转股价格和条件，实施机构市场化筹集债转股所需资金，并多渠道、多方式实现股权市场化退出。（市发改委、市国资委、市经信委、市金融办、人行南京分行营管部，各区人民政府、省级以上开发区；支持单位：江苏银监局、江苏证监局）
12．鼓励多类型实施机构开展市场化债转股。支持南京银行、紫金农商行等地方法人银行申请设立符合条件的新机构开展市场化债转股。支持紫金投资集团申请省级金融资产管理公司牌照。鼓励工银金融资产投资有限公司等金融资产管理公司、保险资产管理机构、国有资本投资运营公司等多类型实施机构参与开展市场化债转股，支持各类实施机构之间以及实施机构与私募股权投资基金等股权投资机构之间开展合作。鼓励实施机构引入社会资本，发展混合所有制，增强资本实力。（市金融办、市发改委、市国资委、市财政局、人行南京分行营管部、紫金投资集团；支持单位：江苏银监局、江苏证监局、江苏保监局）
（五）积极推进企业兼并重组。
13．推动重点行业兼并重组。以产业政策为引导、以产业发展的重点关键领域为切入点，鼓励产业龙头企业通过兼并重组，延伸产业链、拓展业务链，提升市场竞争力。鼓励化工、钢铁等行业企业加大兼并重组力度，深入推进金陵石化及周边地区、梅山地区、大厂地区和长江二桥至三桥沿岸等区域产业布局调整。加大对产业集中度不高、同质化竞争突出行业或产业的联合重组，加强资源整合，发展规模经济，实施减员增效，提高综合竞争力。（市发改委、市经信委、市国资委、市商务局，各区人民政府、省级以上开发区）
14．引导企业业务结构重组。引导企业聚焦主营业务，精益化经营，重视技术、产品、业态和商业模式的优化与创新，推进企业业务结构向价值链和产业链高端转型，克服盲目扩张粗放经营。通过出售转让非主业或低收益业务回收资金、减少债务和支出，降低企业资金低效占用，提高企业运营效率和经营效益。围绕建设“强富美高”新南京，支持国有企业向基础设施、公用事业、民生保障、交通枢纽等重要行业和现代服务、先进制造、生物医药、文化传媒、节能环保等优势产业集聚；围绕国家“一带一路”、长江经济带建设，支持国有企业大力发展空港、海港、高铁港枢纽产业；围绕“中国制造2025”南京重点发展的领域，支持国有企业积极发展特色优势产业。（市发改委、市国资委、市经信委、市科委，各区人民政府、省级以上开发区）
15．加大对企业兼并重组的金融支持。采取“一企一策”，充分运用破产重整、资产重组、整体上市、股权置换等方式降低企业负债率。支持金融机构开展并购贷款业务，鼓励采取银团贷款方式，合理分散信贷风险，加大对企业兼并重组的支持力度。鼓励各类合格投资者通过设立股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金、并购基金等形式参与企业兼并重组。鼓励债权人与被处置企业通过债转股、债务转移、债务抵销等方式重新签订债务协议，进行债务重组，减轻企业兼并重组及破产的债务负担。（市金融办、市发改委、市国资委、市经信委、市财政局、市国税局、市地税局、人行南京分行营管部；支持单位：江苏银监局、江苏证监局、江苏保监局）
（六）依法依规实施企业破产。
16．完善依法破产体制机制。支持符合条件的国有资产管理公司担任破产管理人，鼓励有实力有经验的企业管理人和战略投资人参与企业破产重整。探索建立关联企业合并破产制度。支持法院建立专门清算与破产审判庭，加强破产审判法官和司法辅助人员专业化建设。鼓励企业与债权人依据破产和解程序达成和解协议。引导律师事务所、会计师事务所等中介机构依法依规履职，增强服务能力。加快完善清算后工商登记注销等配套政策。（市法院、市国资委、市工商局，各区人民政府、省级以上开发区）
17．抓好处置“僵尸企业”工作。重点推进国有“僵尸企业”处置，分类有序推进非国有“僵尸企业”处置。对于扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸企业”，依法依规破产清算。对符合破产条件但仍有发展前景的企业，支持债权人和企业按照法院破产重组程序或自主协商对企业进行债务重组。支持法院设立“僵尸企业”破产处置绿色通道，优先受理立案，减免诉讼费用，缩短审理周期，简化审理程序，加快审理进度。（市法院、市国资委、市发改委、市经信委、市财政，各区人民政府、省级以上开发区）
三、工作保障
18．落实和完善降杠杆财税支持政策。落实企业兼并重组、破产清算、资产证券化、债转股和银行不良资产核销等相关税收政策。企业符合税法规定条件的股权（资产）收购、合并、债务重组等重组行为，可按税法规定享受企业所得税递延纳税优惠政策；企业以非货币性资产投资，可按规定享受5年内分期缴纳企业所得税政策；企业破产、注销，清算企业所得税时，可按规定在税前扣除有关清算费用及职工工资、社会保险费用、法定补偿金；企业符合税法规定条件的债权损失，可按规定在计算所得税应纳税所得额时扣除；金融企业按照规定提取的贷款损失准备金，符合税法规定的，可在企业所得税税前扣除；在企业重组过程中，涉及的货物、不动产、土地使用权转让行为，符合规定的，不征增值税；企业重组改制涉及的土地增值税、契税、印花税，符合规定的，可享受相关优惠政策；符合信贷资产证券化政策条件的纳税人，可享受相关优惠政策。对积极参与降杠杆的金融机构和企业，在税收、项目对接等方面依法给予政策支持。支持各区采取适当财政支持方式激励引导降杠杆。（市国税局、市地税局、市财政局，各区人民政府、省级以上开发区）
19．加强市场诚信体系建设。强化信用数据运用，增强信用服务能力，积极创建国家社会信用体系建设示范城市，构建政府、社会共同参与的守信联合激励和失信联合惩戒机制，维护市场正常秩序，营造诚信社会环境。建立诚实守信市场主体和个人“红名单”评定与定期发布制度，对诚实守信者实行“绿色通道”。建立各行业主体信用分类分级管理和“黑名单”公开公示制度，全面推动行政监管性惩戒、市场性惩戒、行业性惩戒和社会性惩戒，依法加大对失信行为和逃废债务行为惩戒力度。（市发改委、市经信委、市法院、人行南京分行营管部，各区人民政府、省级以上开发区）
20．稳妥做好职工分流安置工作。鼓励企业充分挖掘内部潜力，依靠现有场地、设施、技术，通过协商薪酬、转岗培训等方式，稳定现有工作岗位或开辟新的就业岗位。对不裁员、少裁员，稳定就业岗位的企业，按规定由失业保险基金给予稳定岗位补贴。妥善处理失业人员劳动关系和社保关系转移接续等问题。对依法破产企业欠缴的养老保险费且确实无法清偿的，依法依规予以核销。落实促进职工再就业各项政策，多渠道解决职工就业。对通过市场渠道确实难以实现就业的困难人员，可通过公益性岗位予以托底安置。（市人社局、市财政局，各区人民政府、省级以上开发区）
21．完善风险防范机制。制定金融风险防范与处置预案，建立完善政府部门、金融管理部门、金融机构的信息沟通机制和风险监测预警机制，强化多部门协调监管。发挥好债权人委员会重要作用，将联合授信、银团贷款管理与债委会工作有机联结，对资产负债率过高、负债关系复杂、存在盲目扩张现象的企业和项目严格信贷准入，避免过度授信。健全投资者适当性管理制度，依法建立合格个人投资者识别风险和自担风险的信用承诺制度。（人行南京分行营管部、市金融办，各区人民政府、省级以上开发区；支持单位：江苏银监局）
四、工作要求
22．明确企业主体责任。企业是降杠杆的第一责任主体。强化企业管理层资产负债管理责任，合理设计激励约束制度，处理好企业长期发展和短期业绩的关系，树立审慎经营观念，防止激进经营过度负债。落实企业股东责任，按照出资义务依法缴足出资，根据股权先于债权吸收损失原则承担必要的降杠杆成本。
23．发挥政府引导作用。加强政府在降杠杆工作中的政策引导、依法监督作用，维护公平竞争的市场秩序，保持社会稳定，确保降杠杆在市场化、法治化轨道上平稳有序推进。政府在引导降杠杆过程中，要依法依规、遵循规律、规范行为，严格履行相关核准或备案程序，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不干预降杠杆工作中各市场主体的相关决策和具体事务，明确、规范和简化相关程序，提高行政效率。同时，切实履行好国有企业出资人职责，在国有企业降杠杆决策中依照法律法规和公司章程行使国有股东权利。
24．坚持正确舆论导向。充分利用报刊、电视、互联网等各类媒体，加强舆论引导，适时适度做好宣传报道和政策解读工作，回应社会关切，凝聚社会共识，营造良好的舆论环境。
25．建立组织实施机制。将降杠杆工作纳入供给侧结构性改革年度计划统筹推进。建立市积极稳妥降低企业杠杆率工作联席会议制度，由市发改委和市金融办共同牵头，办公室设在市发改委，加强综合协调，完善配套措施，建立考核机制，研究解决问题，做好风险处置，确保工作成效，适时组织开展降杠杆政策效果评估，重大问题及时向市委、市政府报告。各区（开发区）要落实企业降杠杆的属地责任，建立降杠杆企业项目库和市场化债转股项目储备库，有针对性地做好风险预警和防范工作，明确降杠杆工作的重点领域和工作计划，细化工作任务，明确责任人，抓好工作落实，并定期上报有关工作情况。
南京市人民政府
2017年10月31日