连云港市政府办公室关于加强行政调解规范化建设的实施意见

连云港市政府办公室关于加强行政调解规范化建设的实施意见
（连政办发〔2017〕167号）
各县、区人民政府，市各委办局，市各直属单位：
为认真贯彻落实中央和省、市关于完善矛盾纠纷多元化解机制的决策部署，健全和完善社会矛盾纠纷多元融合式调处机制，积极化解与行政管理职能有关的民事纠纷，切实维护社会和谐稳定，根据《中共中央 国务院关于印发〈法治政府建设实施纲要（2015-2020年）〉的通知》（中发〔2015〕74号）、《江苏省贯彻落实〈法治政府建设实施纲要（2015-2020年）〉实施方案》（苏发〔2016〕30号）、《江苏省行政程序规定》（省政府令第100号）、《连云港市法治政府建设实施方案（2016-2020年）》（连发〔2017〕27号）以及《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》（连委办发〔2016〕116号）等精神，现就加强我市行政调解规范化建设提出如下实施意见。
一、指导思想
全面贯彻党的十九大精神，以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、某新时代中国特色社会主义思想为指导，以预防化解与行政管理职能有关的民事纠纷为重点，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，预防和依法化解社会矛盾纠纷，有效防控社会风险，切实将矛盾纠纷及时化解在基层、解决在萌芽状态，全力推进我市依法行政、法治政府建设进程。
二、工作目标
以建设服务型政府为目标，全面履行行政调解工作职能，健全完善行政调解制度，规范行政调解程序，培育行政调解文化，健全行政调解保障机制，从源头上预防和减少行政争议的发生，提高行政调解率和人民群众满意度，进一步规范行政行为，提升政府公信力。
三、行政调解定义、范围和原则
（一）行政调解定义
行政调解是指行政机关为了化解社会矛盾、维护社会稳定，依照法律、法规、规章和有关规定，居间协调处理与行使职权相关的民事纠纷的行为。
（二）行政调解范围
一是法律、法规、规章规定由行政机关调解的民事纠纷；二是法律、法规、规章规定由行政机关作出行政裁决的民事纠纷；三是法律、法规、规章规定由行政机关作出处理的民事纠纷。
（三）行政调解原则
1.合法合理原则。遵循法律、法规、规章和有关政策规定，合理调整争议纠纷主体之间的利益关系，依据公平原则提出调解建议和方案，不得损害国家利益、社会公共利益，不得侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。
2.积极主动原则。行政机关应有效利用行政权力具有的积极能动特质，通过各种方式和途径，积极主动地将纠纷引导到行政调解程序中并加以解决。
3.优先及时原则。根据法律、法规、规章有关规定和纠纷情况，在征得当事人同意基础上，优先选用调解方式解决矛盾纠纷，调解不成再通过其他法定渠道解决。
4.平等自愿原则。充分尊重当事人意愿，并尊重纠纷各方表达意愿和诉求权利，平等协商解决纠纷，不得强迫当事人接受调解方式或调解结果。
四、健全行政调解工作体制
按照“属地管理、分级负责”原则，健全由政府领导、政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制。各级政府成立行政调解工作领导小组，由政府分管领导任组长，各有关部门主要负责人为成员，领导小组办公室设在政府法制部门，负责行政调解的工作指导、信息汇总、情况通报、政策研究、经验交流、宣传培训、案卷评查、检查考核及重大事项调解等工作。依法承担行政调解职能的行政机关应当严格落实“谁主管、谁负责”的责任，建立主要领导负总责、分管领导具体抓、法制部门牵头、相关业务处室为主要调解力量的工作机制，充分运用调解方式处理与行政管理职能有关的民事纠纷，着力处理影响社会和谐稳定的突出矛盾纠纷，积极做好行政调解工作。各乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）委员会也应加强基层行政调解工作，建立专兼职工作队伍，会同有关行政主管部门开展行政调解工作，认真梳理、仔细排查辖区内的矛盾纠纷，及时了解群众诉求，做好社会风险防范工作。
五、健全行政调解工作制度
（一）统计报告制度。行政机关每季度要汇总统计行政调解工作数据和情况，报送同级人民政府；县（区）、乡（镇）人民政府要将统计结果报送上一级人民政府，具体工作由政府法制部门负责行政调解的处室承担。对社会影响较大或可能引发群体性事件的重大复杂纠纷，应及时报送调处情况；年度行政调解工作情况纳入年度依法行政工作报告一并报送。各级政府法制部门要分析并定期通报报送情况。
（二）分析研判制度。行政机关应当坚持排查在先、预警靠前、有效预防、及时化解的指导思想，加强对重点领域和重点行业的社情民意和争议纠纷的收集排查工作，定期对行政调解案件数量、争议纠纷类型、结案方式等数据进行统计分析，向同级和上级党委政府报告，为党委政府制定科学决策、解决矛盾纠纷提供依据。
（三）告知制度。当出现与行政管理职能相关的民事纠纷时，行政机关应当坚持平等自愿原则，告知并引导当事人把调解作为解决矛盾纠纷的首要选择，积极引导当事人自愿选择调解方式解决矛盾纠纷，不以行政权力压制当事人接受调解；另一方面，充分尊重双方当事人的真实意愿和诉讼权利，不得强迫当事人接受调解方式和调解结果。对调解不成功的，调解机关应当及时告知当事人其他救济途径。
（四）行政调解员选任及培训制度。行政机关应当建立健全行政调解员选任工作制度，按照公平、公正原则选取本单位专业素养较高、道德品行良好的人员作为行政调解员，建立专业调解员名录并向社会公布。加强对行政调解员法律和业务知识培训，形成定期培训制度，提高行政调解技能。
（五）回访制度。行政调解终结后，行政机关应当及时组织回访各方当事人履行调解协议情况，跟踪调解协议履行情况。
（六）考核奖惩制度。各级政府及各部门要建立行政调解工作目标责任制，对发生在本地区、本部门的重大争议纠纷，要及时跟踪调解进展情况，全面评估调解效果。要完善激励惩处机制，对行政调解工作成绩突出的单位和人员予以表彰奖励。行政调解工作落实不力、无正当理由不受理行政调解申请或在规定期限内不履行调解职责，贻误纠纷调处时机，导致矛盾激化、造成恶性事件或其他严重后果的，按有关规定和程序追究相关人员责任。
六、规范行政调解工作程序
（一）申请。申请行政调解应当符合下列条件：
1.有明确的各方当事人；
2.当事人与申请调解的民事纠纷有利害关系；
3.有明确具体的调解请求、事实和理由；
4.属于调解机关的职责范围；
5.矛盾纠纷尚未被人民法院、仲裁机构、人民调解组织或其他行政机关受理、处理。
行政调解可由一方当事人申请，也可由行政机关依职权提出，但必须征得各方当事人同意。申请形式分为书面申请和口头申请。采取书面形式申请的，申请书中应当载明当事人基本情况，行政调解请求、主要事实和理由，各方当事人签名或盖章，申请行政调解的时间等内容。调解机关应当制作标准格式的行政调解申请书供当事人使用。
（二）参加人。行政调解参加人主要包括当事人、行政调解员和行政调解代理人。
1.当事人。符合申请条件的公民、法人或其他组织。当事人在争议调解处理中享有下列权利：
（1）有权申请调解员回避；
（2）接受调解、拒绝调解或者要求终止调解；
（3）要求调解公开或不公开；
（4）自主表达意愿、自愿达成调解协议。
当事人在争议调解处理中应当履行下列义务：
（1）如实陈述纠纷事实；
（2）遵守调解现场秩序，尊重调解员；
（3）尊重对方当事人行使权利。
2.行政调解员。对重大、复杂、疑难的民事纠纷，行政机关负责人应当主持行政调解；其他民事纠纷，由行政机关从公布的调解人员名单中选择1名或者多名调解人员进行调解。行政调解机关可邀请人大代表、政协委员、人民调解员、行政执法监督员及民事纠纷发生地群众代表作为特邀调解员参加调解。
调解员有下列情形之一的，应当自行回避：
（1）是本案当事人或者当事人、代理人近亲属的；
（2）与本案有利害关系的；
（3）与本案当事人、代理人有其他关系，可能影响公正调解的。
当事人认为调解员有前款情形之一的，有权以口头或者书面方式提出回避申请。
调解员的回避，由行政机关调解机构负责人决定；调解机构负责人担任调解员的回避，由行政机关负责人决定。
3.行政调解代理人。同一行政调解案件中，一方当事人超过5人的，可以推选1-5名代表参加行政调解，被推选的代表应当取得其他当事人的明确授权。各方当事人均有权委托1-2名代理人参加行政调解。代理人资格参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于诉讼代理人的规定来确定。
（三）受理。行政机关收到争议调解处理申请后，应当对申请材料进行审查，并在收到申请书之日起5个工作日内作出是否受理的决定。决定受理的，应当出具受理通知书；不予受理的，应当书面告知申请人并说明理由。
行政机关应当将调解时间、地点以及需要携带的证件、材料等在调解前3日内通知当事人及其他参加人。申请材料不全或不符合要求的，行政机关应当当场或5个工作日内一次性告知申请人补正。补正材料所需时间不计入受理时限。
（四）调处。行政机关受理行政调解后，应及时告知当事人依法享有的权利、遵循的程序及相关事项。经各方当事人同意，行政机关对事实简单、争议不大且能够即时履行的纠纷，可以当场组织调解。调解开始前，调解员应当宣布调解纪律，核对当事人身份，告知当事人的权利和义务、调解程序和期限、调解员身份，询问当事人是否需要申请调解员回避等事项。调解员根据纠纷不同情况，可以采取直接调解、间接调解和公开调解等方式调解纠纷。调解员应当充分听取当事人陈述，必要时，行政机关可以在职权范围内根据案件情况依法开展调查，宣讲有关法律、法规和政策，耐心疏导，引导当事人在平等协商、互谅互让基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人达成调解协议。调解员也可以提出调解建议方案，供当事人协商。
（五）终止。调解未达成协议的、调解协议签订前或调解协议生效之前一方反悔的，调解机关应当终止调解，出具行政调解终止通知书并载明原因。
下列情形，行政机关可以自行决定终止行政调解，并根据前款规定作出相应处理：
1.当事人无正当理由缺席调解的或者中途退出调解的；
2.当事人要求终止调解或者撤回调解申请的；
3.当事人在调解过程中隐瞒重要事实、提供虚假情况或者故意拖延时间的；
4.当事人在调解过程中又提请行政复议、诉讼、仲裁的；
5.公民死亡或者法人、其他组织终止，无权利义务承受人的；
6.调解涉及第三人利益的，而第三人不同意调解的；
7.当事人自行和解的；
8.在法定期限内不能达成调解协议的；
9.法律、法规、规章规定的其他应当终止的情形。
（六）行政调解协议书的制作。行政调解达成调解协议的，除当场调解（并履行）的案件外，行政机关应当制作行政调解协议书，并加盖行政机关的行政调解专用章。
行政调解协议书应当载明当事人情况、基本事实、争议焦点、协议内容和履行方式、履行期限、救济方式等事项，由各方当事人、调解主持人签名或者盖章，并加盖行政机关的行政调解专用章。
行政调解协议书由各方当事人各执1份，行政机关留存1份。当事人一致认为无需制作行政调解协议的，可以采取口头协议方式，由调解员记录调解结果，当事人应当对调解结果予以确认。
（七）行政调解期限。行政调解期限应当自受理之日起不得超过30日。情况复杂、在规定时限内不能终结的，经各方当事人同意，由调解员提出延期建议，经行政机关主要负责人批准，可适当延长，但是延长期限一般不得超过20日，并应将延长期限的理由告知当事人。勘验、检验、检测、检疫、鉴定所需时间不计入调解期限。法律、法规、规章对行政调解的期限另有规定的，从其规定。
（八）行政调解文书归档。行政调解案件要按年、月、日归档编号，做到一案一档。文书归档顺序为：行政调解卷宗目录；行政调解申请书或口头申请笔录；行政调解告知书；有关证据材料；行政调解协议书或行政调解终结材料；送达回证；卷内备考表等。
（九）费用。行政调解不收取任何费用，勘验、检验、检测、检疫、鉴定等第三方所需费用由当事人协商承担。
七、推动行政调解与人民调解、司法调解衔接联动
（一）强化行政调解与人民调解的衔接联动。行政机关在处理与行政管理职能相关的民事纠纷时，应首选调解、协调模式，先行归口调解，做到行政管理和调解并重，促成当事人达成和解。当事人对行政机关、行政机关工作人员和行政调解有较大抵触情绪、行政调解难以进行时，可采取委托、移转、邀请、联合调解等方式，将纠纷交由人民调解组织进行调解，或者组织相关职能部门和调解组织联合调解。
（二）强化行政调解与司法调解的衔接联动。对调解不成功的，行政机关应当告知当事人救济途径，并主动配合人民法院协助处理和出庭应诉。人民法院鼓励和支持行政机关按照职权调解、裁决或依法作出其他处理决定。
（三）建立健全行政调解协议书司法确认制度。行政机关依法对调处民事纠纷后达成的具有民事合同性质的调解协议书，经调解员签名并加盖行政机关的行政调解专用章的，当事人可以自调解协议生效之日起30日内向有管辖权的人民法院申请司法确认。
（四）创新行政调解方式。积极探索化解社会矛盾纠纷的新途径，拓展人大代表、政协委员、律师等第三方参与矛盾纠纷化解，鼓励和支持通过设立调解工作室等方式开展矛盾纠纷化解工作。发动网格管理员、平安志愿者、社区工作者、“五老人员”（老党员、老干部、老教师、老知识分子、老政法干警）等开展矛盾纠纷预防化解工作。鼓励心理咨询师及其他领域专业化社会力量作为调解志愿者，为人民群众提供心理疏导、评估、鉴定、调解等服务。发挥法律顾问、公职律师在调解矛盾纠纷中的作用，鼓励和规范法律顾问、公职律师参与重大复杂矛盾纠纷化解，明确操作规程。
八、落实工作保障
（一）加强组织领导。各级人民政府要对行政调解负总责，统一领导本行政区域内的行政调解工作。要把下级人民政府和本级人民政府组成部门行政调解情况作为年度依法行政考核的重要内容，细化考核指标，明确分值权重，严格考核。政府法制部门要发挥行政调解牵头作用，各有关部门根据需要成立调解委员会，充分发挥行政调解在化解民事纠纷、维护社会稳定方面的主体作用，将行政调解纳入年度工作计划，放在工作重要位置。
（二）加强队伍建设。行政机关应当确定法制机构统筹本机关的行政调解工作，并指导本机关具体承担行政调解工作的机构开展行政调解。行政机关可以根据需要聘请行政调解辅助人员，保证行政调解正常开展。县级以上政府要加强法制机构建设，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应，充分发挥法制机构在行政调解中的牵头、协调和督促指导作用。乡（镇）、街道办事处要配备法制助理，负责行政调解工作。定期对行政调解工作人员开展业务培训，提高行政调解人员专业素质。
（三）加强行政调解文化建设。各级政府及部门开展行政调解应当以“和为贵”为核心，把行政调解文化建设贯穿于行政机关文化建设中，把化解矛盾纠纷贯穿宣传法律法规、践行行政调解文化全过程。各级政府及其组成部门应根据需要设立行政调解室、办公室、接待室，有条件的单位可增设谈心室，将工作制度、工作流程和当事人权利义务等上墙公示，精选能够集中体现情、德、法于一体的名言悬挂于调解室内，营造和谐的调解氛围。
（四）加强经费保障。行政机关要把行政调解工作经费列入本机关预算。各级人民政府要把行政调解工作经费和设施设备采购费用等纳入本级财政预算，确保行政调解工作经费足额拨付。建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，保障行政调解正常开展。
附件：行政调解文书示范文本（试行）
连云港市人民政府办公室
2017年11月28日
附件
行政调解文书示范文本（试行）
[1]行政调解卷宗
卷宗类别：
卷 名：
年 度： 卷 号：
调解主持人： 结案日期：
立 卷 人： 立卷日期：
保管期限：
备 注：
[2]卷 宗 目 录
序号
材料名称
页码
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[3]行政调解告知书
根据 （法律依据）第 条之规定，
（纠纷案由）可向本机关免费申请行政调解。现将有关事项告知如下：
一、当事人享有以下权利
1、自主决定接受、不接受或者终止调解；
2、申请有关行政调解人员回避；
3、委托代理人参加调解；
4、表达真实意愿，提出要求；
5、自愿达成调解协议。
二、当事人应履行以下义务
1、如实陈述纠纷事实，不提供虚假证明材料；
2、遵守调解规则；
3、不激化矛盾；
4、自觉履行调解协议。
三、行政调解程序
1、申请人口头或书面向本机关提出行政调解申请；
2、本机关收到行政调解申请后，审查有关材料，符合条件且被申请人同意调解的，依法组织调解；
3、行政调解达成协议的，本机关依法制作行政调解协议书；行政调解达不成协议的，通过其他法律途径解决。
四、行政调解效力
根据《省政府办公厅关于加强行政调解工作的意见》（苏政办发〔2011〕143号）规定，行政调解协议经各方当事人认可并签字或盖章后，即对调解当事人具有约束力，当事人应当自觉履行。行政复议机关依法对行政争议进行调处后达成的调解协议，具有法律效力，可以强制执行。行政机关（调解机关）依法对调处民事纠纷后达成的具有民事合同性质的调解协议书，经调解员签名并加盖行政机关的行政调解专用章的，当事人可以自调解协议生效之日起30日内向有管辖权的人民法院申请司法确认。
（印章）
年 月 日
（备注：各单位在行政管理中发现纠纷属于行政调解范围时，将此告知书送达当事人。）
[4]行政调解申请书
申请人（自然人姓名、性别、年龄、民族、职业、单位或住址，法人及社会组织的名称、地址、法定代表人姓名和职务）：
被申请人（自然人姓名、性别、年龄、民族、职业、单位或住址，法人及社会组织的名称、地址、法定代表人姓名和职务）：
调处请求：
事实及理由：
特申请 予以调解。
申请人（签名）
年 月 日
[5]口头申请行政调解笔录
申请人（自然人姓名、性别、年龄、民族、职业、单位或住址，法人及社会组织的名称、地址、法定代表人姓名和职务）：
被申请人（自然人姓名、性别、年龄、民族、职业、单位或住址，法人及社会组织的名称、地址、法定代表人姓名和职务）：
调处请求：
事实及理由：
以上记录经本人核对，与口述一致。
申请人（签名）
记录人（签名）
年 月 日
[6] 行政调解征求意见书（Ⅰ）
根据 （法律依据）第 条之规定，本机关拟对你们 （纠纷案由）一案依法进行调解。如同意调解，本机关将择期举行行政调解会（时间和地点另行通知），调解期间必须遵守国家有关法律规定，不得采取过激行为，不得加剧纠纷、激化矛盾；如不同意调解，可向 （单位名称）申请行政裁决／申请行政复议／申请仲裁／提起诉讼。
当事人意见： 当事人意见：
签名： 签名：
送达人签名：
（印章）
年 月 日
（备注：本意见书于本机关依职权主动调解或当场调解时使用。本意见书一式 份，各当事人一份，本机关一份。）
[7]行政调解征求意见书（Ⅱ）
（被申请人）：
你（单位）与 （申请人） （纠纷案由）一案，现 （申请人）向本机关申请调解。如你（单位）同意调解，本机关将择期举行行政调解会（时间和地点另行通知），调解期间必须遵守国家有关法律规定，不得采取过激行为，不得加剧纠纷、激化矛盾；如不同意调解，可向 （单位名称）申请行政裁决／申请行政复议／申请仲裁／提起诉讼。
被申请人意见：
签名：
送达人签名：
（印章）
年 月 日
（备注：本意见书于申请人向本机关申请调解时使用。本意见书一式 份，各当事人一份，本机关一份。）
[8]行政调解受理通知书
：
你（单位）与 （申请人或被申请人） （纠纷案由），经你们双方同意，本机关决定于 年 月 日 时 分在 （地点）举行行政调解会，由 （调解主持人）组织调解。请你（单位）准时出席。不按时出席调解会，且事先未说明理由，视为放弃调解。
申请调解人员回避的，应当向本机关提交回避申请。
委托代理人参加调解的，应当在调解会举行前向本机关提交代理委托书。
联 系 人： 联系电话：
联系地址： 邮政编码：
（印章）
年 月 日
（备注：此通知书一式 份。各当事人一份，本机关一份。）
[9]行政调解不予受理决定书
（申请人）：
你（单位）因 （纠纷案由）于
年 月 日申请行政调解，因被申请人不同意行政调解／不属于行政调解范围，本机关决定不予受理。
该纠纷可以向 （单位名称）申请行政裁决／申请行政复议／申请仲裁／提起诉讼。
（印章）
年 月 日
[10] 行政调解调查笔录
时 间： 地 点 ：
事 由： 参 加 人 ：
被调查人：
笔录：
被调查人（签名）
调 查 人（签名） 记录人（签名）
[11]行政调解会议记录
时 间：
地 点：
事 由：
参加人：
主持人： 记录人：
调解情况记录：
参会人员（签名）
记录人（签名）
[12]行政调解审批表
申请人
姓名或名称
?电话
?委托代理人
?电话
?被申请人
姓名或名称
?电话
?委托代理人
?电话
?第三人
姓名或名称
?电话
?委托代理人
?电话
?申请事由
? 办案人意见


年 月 日
领导审批
意见


年 月 日
备注：此表用于行政调解受理、不予受理、延期、终止等。
[13]行政调解协议书
〔 〕**调字第 号
申请人（自然人姓名、性别、年龄、民族、职业、单位或住址，法人及社会组织的名称、地址、法定代表人姓名和职务）：
委托代理人（姓名、性别、年龄、民族、职业、单位或住址）：
被申请人（自然人姓名、性别、年龄、民族、职业、单位或住址，法人及社会组织的名称、地址、法定代表人姓名和职务）：
委托代理人（姓名、性别、年龄、民族、职业、单位或住址）：
纠纷概况：
经调解，双方当事人自愿达成如下协议：
履行协议的方式、地点、期限：
本协议一式 份，当事人、行政机关各持一份。
当事人（签名或盖章）：
调解员（签名）：
（印章）
年 月 日
[14]行政调解终止通知书
〔 〕**调字第 号
：
于 年 月 日向本机关提出行政调解申请。本机关受理后，经多次调解，双方未达成协议。现本机关决定终止调解。当事人可向 （单位名称）申请行政裁决/申请行政复议/申请仲裁/提起诉讼。
特此通知。
（印章）
年 月 日
[15] 行政调解文书送达回证
送达文书
?送达机关
?受送达人
?签收人及
送达日期


年 月 日
备 注
?
[16] 行政调解回访记录
当 事 人：
纠纷事由：
行政调解协议书编号：〔 〕**调字第 号
回访时间：
回访事由：
回访情况：
回访人（签名） 年 月 日
[17]行政调解受理登记表
序号
申请人
被申请人
事 由
受理时间
调解人
结案时间
结案方式
备注