江苏省政府关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见

江苏省政府关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见
（苏政发〔2017〕121号）
各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：
《省政府关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》（苏政发〔2014〕39号）出台后，我省养老服务市场环境不断优化，养老服务业发展速度明显加快，服务体系进一步完善。为贯彻落实《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）和《江苏省养老服务条例》，进一步扩大养老服务有效供给，不断满足广大老年人多样化养老服务需求，现就全面放开我省养老服务市场，提升养老服务质量提出如下实施意见。
一、总体要求和发展目标
（一）总体要求。深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以保障优质养老服务供给为根本任务，着力补齐短板，进一步降低政策门槛、优化供给结构、提升服务质量、激发市场活力，使养老服务业真正成为经济结构转型升级的新动能，让广大老年群体享受到优质高效的养老服务，切实增强人民群众的获得感。
（二）发展目标。到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养深度融合，功能完善、服务优良、监管到位、覆盖城乡的养老服务体系。充分发挥政府主导作用和市场在养老服务资源配置中的决定性作用，养老服务市场全面放开，社会力量成为养老服务业发展主体。养老服务对外交流合作更加深入，利用外资发展养老服务业质量不断提升。养老服务业规模和产值不断扩大，质量标准体系进一步完善，信用体系基本建立，市场监管机制有效运行，养老服务业成为我省重要的经济增长极。
二、全面放开养老服务市场
（三）放宽准入条件。设立营利性养老机构，应按“先照后证”的简化程序执行，由工商行政管理部门办理登记后，在辖区县级以上人民政府民政部门申请设立许可。支持养老服务机构连锁化发展，在民政部门登记的非营利性养老机构，可以依法在其登记管理机关管辖范围内设立多个不具备法人资格的服务网点。“十三五”期间，每个设区市至少培育两家以上品牌养老服务机构或组织，一家能连锁5家以上养老机构，一家能连锁10家以上社区居家养老服务中心；每个县（市）至少培育两家以上品牌养老服务机构或组织，一家能连锁3家以上养老机构，一家能连锁5家以上社区居家养老服务中心。非本地投资者举办养老服务项目与当地投资者享受同等政策待遇，项目所在地不得以任何理由对此加以限制。
放宽外资准入。支持外资参与养老服务业发展，在鼓励境外投资者在我省举办营利性养老机构的基础上，进一步放开市场，鼓励境外投资者在我省设立非营利性养老机构，在国家政策允许范围内，享有与省内非营利性养老机构同等的土地政策、税收优惠、财政支持等待遇。对外资投入以自建产权用房举办的养老机构，每张护理型床位给予不低于1万元的一次性建设补助；对符合条件的以租赁用房举办且租期5年以上的养老机构，每张护理型床位给予不低于5000元的一次性改造补助。外资养老机构根据入住老人的实际人数、身体状况、护理级别等因素，同等享受地方养老机构的运营补贴。
优化审批流程。全面清理、取消申报养老机构的不合理前置审批事项，进一步调动社会资本进入养老服务领域的积极性。简化对养老机构内设医疗机构以及康复医院、老年病医院、护理院等为老服务型医疗机构设立的审批手续，并及时进行医保定点评估、签定协议，实行协议管理。相关部门要根据自身职能，对养老机构的设立条件、提交材料、建设标准、服务规范等提供咨询、指导和帮助，提高行政效率，及时办理审批，不得将彼此审批事项互为审批前置条件。各级民政部门要在受理养老机构设立申请之日起5个工作日内，作出是否许可的决定。申请设立养老服务类社会组织，符合直接登记条件的可以直接向民政部门依法申请登记，不再经由业务主管单位审查同意。支持新兴养老业态发展，对于养老机构以外的其他提供养老服务的主体，鼓励其依法办理法人登记并享受相关优惠政策。
（四）营造公开平等的市场环境。建立统一、开放的市场环境及公开、透明的政策环境，促进各类主体公平竞争、有序发展，最大限度激发市场活力，推动形成一批知名养老服务品牌，建设一批具有较强竞争力的养老机构。支持具备条件的民办非营利性养老机构、养老服务组织转变为企业。对不同社会主体投资兴办的护理院和护理型养老机构，实施同等的建设补贴、运营补贴、医保定点等政策。
加快公办养老机构改革。加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营，到2020年政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例应不超过30%。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革。完善公建民营养老机构管理办法，政府投资建设和购置的养老设施、新建居民区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、国有单位培训疗养机构等改建的养老设施，均可实施公建民营。改革公办养老机构运营方式，鼓励实行服务外包。
进一步改进政府服务。举办养老机构审批过程中涉及的各有关部门，都要主动公开审批程序和审批时限，推进行政审批标准化，加强对筹建养老机构的指导和服务。加快推行养老机构申办一站式服务，建立“一门受理、一并办理”的网上并联审批平台。社会力量举办的养老机构、日间照料中心等养老服务设施符合规划、国土资源、环境保护和消防安全要求的，有关部门应当予以认可。各级消防部门要加大对养老机构的消防监督执法力度，积极会同民政部门对养老服务设施的消防安全进行专业指导，对防火设施提出明确要求。各地要制定符合当地实际情况，既保障安全、又方便合理的养老机构设立和管理配套办法。对火灾隐患整改后，达到国家工程建设消防技术标准要求和政府相关规定的养老机构等养老服务设施，应及时办理消防设计审核、消防验收或者备案手续。
完善优惠扶持政策。社会力量举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有同等的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有土地。民办非营利性养老机构依法享有与公办养老机构同等的税费优惠政策。养老机构为收住的老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，免征增值税。对民办非营利性养老机构、居家养老服务组织，在扣除举办成本、预留单位发展基金以及提取其他有关费用后，如当年仍有收支结余，经其决策机构同意并经审计符合规定的，可以从收支结余中提取一定比例用于奖励举办人，年奖励总额不超过以举办人累积出资额为基数的同期银行一年期贷款基准利率两倍利息额；投入满5年后，在保证不撤资、不影响法人财产稳定的前提下，经其决策机构同意，出资人产（股）权份额可以转让、继承、赠与。
完善价格形成机制。加快建立以市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制。对于民办营利性养老机构，服务收费项目和标准由经营者自主确定。对于民办非营利性养老机构，服务收费标准由经营者合理确定，有关部门对其财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监管，同时加强对价格水平的监测分析。对于政府运营的养老机构，以扣除政府投入、社会捐赠后的实际服务成本为依据，按照非营利原则，实行政府定价或政府指导价；对于国有资本投资建设的养老机构，可采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据政府与其签订的委托协议等合理确定。
加强行业信用建设。建立覆盖养老服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。建立健全信用信息记录和归集机制，加强与各级信用信息共享平台以及江苏省市场监管信息平台的信息交换和共享，通过信用江苏网等信用门户网站和企业信用信息公示系统，向社会公示相关企业的行政许可、行政处罚等信息。鼓励引入第三方征信机构，参与养老行业信用建设和信用监管。建立多部门、跨地区的联合奖惩机制，将信用信息作为各项支持政策的重要衡量因素，对诚实守信者在政府购买服务、发放补贴和债券发行等方面实行支持激励政策；建立养老服务行业黑名单制度和市场退出机制，加强行业自律和监管。
三、持续提升养老服务质量水平
（五）完善社区居家养老服务功能。各地应当建立健全居家养老扶持政策，制定居家养老基本服务清单，落实养老服务补贴和护理补贴制度，不断扩大政府购买养老服务范围，积极探索建立失能、失智和高龄独居老年人的家庭照护支持政策，引导老年人优先选择居家养老。改善社区居家养老服务供给结构，努力实现服务供给与老年人需求的精准对接，到2020年，城乡社区居家养老服务实现全覆盖。各地新建住宅小区按每百户20至30平方米的标准配套建设社区居家养老服务用房，已建成的住宅区要按每百户15至20平方米的标准调剂解决。大力推进街道日间照料中心和社区老年人助餐点建设，为有需求的老年人提供日间托养、短期照料以及配餐、送餐等服务。“十三五”期间全省新建街道老年人日间照料中心400个、社区老年人助餐点6000个。积极培育发展基层为老服务组织，立足社区，上门为行动不便的老年人提供助浴、助医、助洁、助购等服务。依托社区服务中心（站）、日间照料中心等资源，为老年人提供健康、文化、体育、法律援助等服务。做好居家重点人群的养老服务，重点满足城市“三无”老人、农村五保老人和经济困难的高龄、独居、空巢、失能、失智等老年人群体的养老服务需求。进一步完善政府购买养老服务制度，扩大服务范围，提升服务质量，到2020年，享受政府购买服务的老年人占老年人总数的10%以上。
推进社区居家养老与机构养老融合。打破社区居家养老和机构养老的边界，实现优势互补、融合发展。打开养老机构的“围墙”，将机构内的助餐、助浴、康复护理等各种专业化服务延伸到周边社区有需求的老年人，充分发挥专业资源的最大效用。大力发展嵌入式医养结合型养老机构，就近就便为社区老年人提供家庭病床、康复护理、精神关爱等专业服务，实现机构养老专业化与居家养老亲情化的有机结合。在街道层面建立养老服务综合体，承担日间照料中心、托老所、养老机构、护理院以及中央厨房等功能。建立养老机构和社区养老服务组织的等级评定制度，将评定的结果作为养老服务收费、政府购买服务和诚信体系建设的考量因素。
（六）提高农村养老服务能力和水平。加大农村养老服务供给，建立广覆盖、保基本、多层次的农村养老服务供给体系，满足广大农村老年人尤其是经济困难老年人的养老服务需求。加强农村为老服务阵地建设，县（市、区）、乡镇人民政府和村级组织要为居家养老提供经费、场地等服务条件。鼓励农村老党员、老干部、低龄健康老年人成立为老服务组织，为困难老年人提供生活照料、短期托养、康复护理等基本养老服务。按照城乡一体化要求，加速推进城镇与农村之间养老服务资源和要素的流动，利用集体土地流转租赁等方式，发展农村养老服务设施。大力发展互助式养老，利用农村闲置的学校、村“两委”用房、医院用房、民房等资源改造成农村养老互助中心，使农村老年人离家不离村，就近得到便捷的居家养老服务。
推动农村五保供养服务机构转型升级。统筹推进农村五保供养服务机构发展，提升机构服务质量，延伸服务范围，积极拓展日间照料、助餐助急、培训指导等综合性养老服务，逐步向区域性养老服务中心转型。大力提高农村五保供养服务机构床位使用率，在保障五保对象供养的基础上，床位面向社会老人开放，不断满足广大农村老年人尤其是经济困难的失能、部分失能老年人的养老服务需求。鼓励有条件的地方对经济困难的失能老人入住机构给予补贴。到2020年，苏南、苏中、苏北农村五保供养服务机构的床位使用率力争达到80%、70%和60%。
（七）推进居住区适老化建设和改造。通过政府补贴、产业引导和业主众筹等方式，加快推进适宜养老的居住区建设。重点做好老旧居住区缘石坡道、轮椅坡道、公共出入口、走道、楼梯等设施和部位的无障碍改造，对无电梯的加装电梯。老年人家庭进行生活设施无障碍改造的，市、县（市、区）人民政府住房城乡建设、民政部门应当给予指导。对于有失能、失智老年人的最低生活保障家庭、最低生活保障边缘家庭以及有重度残疾老年人家庭进行生活设施无障碍改造的，县级以上地方人民政府应当给予资金补助。支持开发老年宜居住宅和代际亲情住宅。到2020年，全省新建和现有社区适老化改造项目达到100个以上。
（八）大力发展智慧养老服务。以“一键化、一体化、综合化”为目标，提升智慧养老服务平台的软硬件水平。加快推行“虚拟养老院”和居家养老服务智能化，努力构建以居家和社区养老服务为重点的信息支持系统。依托养老服务信息平台，拓展服务功能，整合家政预约、医疗保健、商品代购、信息提示、紧急救助等线上、线下服务资源，建立老年人、家庭成员、乡镇（街道）、社区、养老机构和各类服务组织的多方联动机制，不断充实“互联网＋养老服务”发展内涵。到2020年底，全面实现养老服务信息平台的多级互通互联和全天候、全方位覆盖。
四、创新发展养老服务产业
（九）深入推进医养融合发展。推动医疗卫生资源向社区、家庭延伸。基层医疗卫生机构要与居家老年人家庭建立签约服务关系，提供定期体检、上门巡诊、上门护理和家庭病床等服务，为老年人提供连续性的健康管理服务和医疗服务。基层医疗卫生机构要主动与嵌入式养老机构、日间照料中心、居家养老服务中心和托老所建立紧密的医养结合关系，为老年人提供医疗康复服务。支持和推广在日间照料中心、社区居家养老服务中心内嵌入“健康卫生小屋”（或开设全科医生工作室），为老年人提供健康检查、指导和管理以及康复护理等健康养老服务，将符合条件的医疗护理费用纳入医疗保险基金支付范围。基层医疗卫生机构要逐步提高康复、护理床位比例，并根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。
推动医疗卫生资源与养老机构深度融合。优先满足失能、部分失能老年人养老医疗服务需求，重点扶持护理型养老机构发展，积极推动医疗、养护、康复融合发展。养老机构应当根据自身规模，在内部设立卫生室、医务室等医疗卫生机构，或建立老年护理院、老年康复医院，为入住老年人提供医疗康复护理服务，符合条件的内设医疗卫生机构和老年护理院应当纳入城乡基本医疗保险定点结算范围。医养结合型养老机构、老年护理院、老年康复医院等要为日间照料中心、社区居家养老服务中心提供指导和服务，为行动不便的独居、失能等老年人提供上门服务。鼓励符合条件的执业医师到医养结合型养老机构、日间照料中心、社区居家养老服务中心多点执业。到2020年底，护理型床位占养老机构床位总数50%以上，每个县（市、区）建有1家以上老年护理院或老年康复医院，全省老年护理院达到200所以上。50%的城市社区和有条件的农村社区设立老年人康复活动场所。
探索建立长期护理保险制度。各地要探索建立政府、社会、单位和个人多方筹资，符合当地实际的长期护理保险制度，着力解决失能、部分失能老年人长期护理保障问题。苏州市、南通市要全面完成国家建立长期护理保险制度试点任务，为全省面上工作开展提供经验借鉴。
（十）大力促进养老产业发展。按照市场化、品牌化、项目化方式，通过实施一批重大项目、培育一批服务业集聚区和创新企业，全面推动养老服务产业规模壮大、水平提升。积极引导养老服务业集聚发展，支持健康养老主导产业明确、产业链完整的园区申报“省级健康养老服务业集聚区”；推动以养老养生为主题，有老年住宅、养老院、护理院（医院）、老年学校等相互作用高度集合的，满足老年人持续照料的养老服务综合体申报“省级养老服务业综合发展示范基地”；推动养老服务业创新发展，引导培育技术先进、创新能力强的养老服务企业创建“省级养老服务业创新示范企业”。对认定为“省级健康养老服务业集聚区” “省级养老服务业综合发展示范基地”和“省级养老服务业创新示范企业”的，由省级现代服务业发展专项引导资金分别给予100万元一次性奖励。优先支持养老服务业企业品牌和标准化建设，对列入省服务业标准化计划的项目，省级现代服务业发展专项引导资金给予20万元一次性奖励，对获得驰名商标的养老服务业企业给予50万元一次性奖励。
（十一）繁荣老年产品用品市场。围绕老年人的衣、食、住、行、医等需要，支持相关企业利用新技术、新工艺、新材料开发为老年人服务的产品用品，重点推进老年服装、老年保健食品、老年电子产品、老年康复辅具的研发、制造和销售。及时更新老年康复辅具配置目录，积极对接老年人需求。探索开发老年用品租赁市场，鼓励老年产品用品生产销售企业发展租赁业务，加强产品流通推广。鼓励商场、超市设立老年用品专柜，为老年人购买产品提供便利。相关老年产品用品企业经认定为高新技术企业的，按规定享受企业所得税优惠。加强老年用品的商贸流通体系建设，建设一批具有区域影响力、以老年用品为主的大型交易市场，构建覆盖全省城乡的老年用品仓储、配送和分销网络，重点建设农村地区的连锁化零售网点。
（十二）强化面向老年人的金融服务。进一步规范并引导银行、保险、信托等金融机构开发适合老年人的风险较低、回报较稳定的金融产品。推动老龄金融与养生、健康、医疗、护理等养老服务业务融合发展。强化老年人金融安全意识，加大金融消费者权益保护力度。鼓励扶持现有金融机构业务向老龄金融领域延伸，引入部分外资金融机构开展老龄金融服务。探索建立老年人住房反向抵押养老保障制度，丰富养老保障方式，发挥保险业的风险和资金管理优势，更好地参与养老服务业发展。
五、切实强化养老服务业发展要素保障
（十三）加强规划引领。各市、县（市）人民政府要认真贯彻《江苏省“十三五”养老服务业发展规划》，编制实施本地区养老服务业发展规划和养老服务设施专项规划。要注重与当地城乡规划、土地利用总体规划、城镇化规划、区域规划等衔接配套，系统提升养老服务能力和水平。
（十四）保障养老服务设施供地。各市、县（市、区）人民政府要将各类养老服务设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，按照2020年养老床位占老年人口总数40‰的目标，预留养老服务设施建设用地。鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。统筹利用闲置资源发展养老服务，有关部门应依据规划按程序调整其土地使用性质。鼓励社会力量对闲置的医院、学校、企业厂房、商业设施、农村集体房屋及其他可利用的社会资源，进行整合改造后用于养老服务。营利性养老服务机构利用存量建设用地建设养老服务设施，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。企事业单位、个人对城镇现有闲置的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，举办养老服务机构，经有关部门批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年内土地使用性质可暂不作变更。民间资本举办的非营利性养老机构和政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目，可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。
（十五）加强养老服务人才队伍建设。大力推行学历教育，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理、社会工作等专业人才。高等院校、中等职业学校（含技工院校，下同）要围绕社会对养老服务人才的需求，设置养老服务相关专业，加大培养力度，满足社会需求。鼓励省内高等院校、中等职业学校对养老服务类专业学生给予减免学费等政策优惠。各市、县（市）要统筹相关专项资金，支持养老护理人员培训、高技能人才培养和职业技能竞赛活动、实训实习点建设、示范性培训机构建设等。每个设区市至少重点扶持1-2家优质培训机构，建立1个市级养老护理实训实习点。继续开展养老护理员、管理人员免费培训，对取得国家养老护理员技师、高级、中级、初级职业资格证书的，按规定分别给予相应的一次性补贴，将符合条件的失能老年人家庭成员纳入免费养老护理培训范围。完善薪酬、职称评定等激励机制，提高养老服务人员社会地位。鼓励各地制定养老护理员（非事业编制）特殊岗位津贴政策，根据养老护理员的工作年限、职业资格等因素按月发放岗位津贴。对在省内连续从事养老护理岗位工作满5年的高等院校、中等职业学校毕业生，由县级以上地方财政给予一次性入职奖励。养老护理员和养老服务人员应当纳入企业新型学徒制试点和城市积分、准入落户政策范围。制定康复、护理人员服务标准，完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。
（十六）落实财政金融支持政策。完善财政支持政策体系，县级以上地方人民政府应当将养老服务事业经费列入同级财政预算，并根据本行政区域老年人口自然增长情况等因素，科学建立经费调整机制。财政资金要优先向居家和社区养老服务、护理型养老机构、护理院、职业培训等养老服务短缺领域倾斜，提高财政资金的使用效率。各级要确保福利彩票公益金50%以上支持养老服务业发展，各地养老服务专项资金要加大对居家和社区养老服务的支持力度。要进一步细化针对经济困难的高龄、失能老年人的补贴制度，实现精准补贴，有条件的地区要向高龄、空巢、独居等重点老年人拓展。进一步完善以入住失能、部分失能老年人数量为主要依据的养老机构运营补贴发放政策。分配省级养老服务体系建设专项资金时，应根据实际情况科学选择分配因素，增强地方养老服务工作的主动性、针对性和灵活性。切实落实养老机构相关税费优惠政策。
加大投融资政策力度。鼓励社会资本采取建立基金、发行企业债券等方式筹集资金，参与养老服务项目建设。鼓励大型养老社区、批量化社区居家养老服务项目、医养结合类项目与国家开发银行合作，争取开发性金融支持。探索对非营利性养老服务机构的非公益资产发放抵（质）押贷款，鼓励银行业金融机构以养老服务机构有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产和应收帐款、动产、知识产权、股权等抵质押，满足养老服务机构多样化融资需求。推广养老服务类项目政府和社会资本合作（PPP）发展模式，鼓励、支持社会资本发挥专业化优势，运用多种运作模式，参与医养结合类、社区居家服务类养老服务项目的合作建设、管理运营。加强中小养老服务企业的培育、筛选和储备，支持符合条件的中小养老服务企业在中小板、创业板上市融资，在全国中小企业股份转让系统挂牌融资。探索利用区域性股权市场，为非上市养老服务企业提供股份转让渠道。全面推行养老服务机构责任保险项目，有效化解养老服务机构风险。
六、着力深化对标监管和宣传引导
（十七）加强标准建设。进一步完善养老服务标准体系建设，加快建设覆盖全面、重点突出、结构合理的养老服务标准体系。重点研制居家养老、机构养老、医养融合、能力评估、教育培训等标准，鼓励基础较好的养老服务企业（机构）标准转化为地方标准，支持养老服务协会、学会制定团体标准。加大养老服务标准的推广力度，定期对贯彻执行效果进行监督评估。深入开展试点示范，引导和鼓励工作基础好的养老服务组织开展省级标准化试点，对获批开展标准化试点的单位，应当给予相应支持。
（十八）加强监督和管理。各地要建立健全养老服务准入、退出、监管机制，有关部门要依照职责分工，加强行业监管，加大对养老服务中食品安全、消防安全、疾病防治、康复护理、服务价格等监管力度，及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为和安全生产责任事故。要坚持正确的养老服务发展方向，严禁以举办养老机构名义从事房地产开发，严禁利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务无关的活动。要积极发挥养老服务行业协会作用，加强行业自律，探索建立养老服务纠纷调处机制，依法妥善解决养老服务纠纷，推动养老服务业健康有序发展。
（十九）加强宣传引导。坚持以社会主义核心价值观为引领，大力弘扬敬老、爱老、助老、孝老传统美德。广泛宣传发展养老服务业的重要意义、扶持政策和先进典型事迹，对在养老服务中作出显著成绩的单位和个人给予奖励，形成全社会关心、支持、参与养老服务业发展的浓厚氛围。探索建立健康老年人参与志愿互助服务的工作机制，定期组织开展邻里守望、敬老爱老等志愿服务活动。积极组织开展适合老年人的文化体育娱乐活动，引导老年人参与社区服务、公益活动和健康知识培训，丰富老年人精神文化生活。
附件：重点任务分工及进度安排表
江苏省人民政府
2017年8月25日