嘉兴市人民政府关于公立医院综合改革试点的实施意见

嘉兴市人民政府关于公立医院综合改革试点的实施意见
（嘉政发〔2011〕87号）
各县（市嘉政发〔2011〕87号、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：
为切实做好公立医院改革试点工作，进一步推进我市公立医院管理体制、补偿机制、运行机制、监管机制等综合改革，根据中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》（国发〔2009〕12号）、卫生部等五部委《关于印发公立医院改革试点指导意见的通知》（卫医管发〔2010〕20号）和省卫生厅等六部门《关于浙江省公立医院改革试点的指导意见》（浙卫发〔2010〕266号），结合我市实际，现提出如下实施意见：
一、指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，围绕市委、市政府“创业富民、创新强市”和全面建设“卫生强市”的战略目标，从实际出发，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题。坚持公立医院的公益性质，把维护人民健康权益放在第一位，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，推进体制机制创新，调动医务人员积极性，提高公立医院运行效率。按照“适度规模、优化结构、合理布局、提高质量、持续发展”的要求，坚持中西医并重方针，统筹配置医疗资源，促进公立医院健康发展，切实缓解群众看病难、看病贵问题，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
（二）基本原则。坚持中央确立的改革方向和原则，解放思想，探索创新；坚持立足我市实际，因地制宜，试点先行；坚持发展和改革相结合，突出重点，循序渐进；坚持完善服务体系与创新体制机制相结合，城乡统筹，协调发展。
（三）总体目标。构建公益目标明确、规模适当、布局合理、城乡统筹、市县镇村四级联动的基本医疗服务体系；建立管办分开、政事分开的协调统一高效的公立医院管理体制，形成科学合理的公立医院补偿机制、运行机制和监管机制；加强公立医院内部管理，充分调动医务人员积极性，提高医疗服务质量，控制医疗费用不合理增长，各级医疗机构均次医疗服务费用保持在全省平均线以下。到2012年，初步构建起资源配置合理、城乡统筹协调、服务功能完善、监督管理规范的医疗服务体系。
二、主要任务
重点推进城乡统筹的医疗服务体系建设、建立管办分开和政事分开的公立医院管理体制、调整医药收入结构和明确政府投入的补偿机制、控制医疗费用过快增长、健全医学人才规范化培养和流动机制、建设城乡居民医疗和健康保健服务相融合的信息化支撑体系6项改革任务，增强公立医院的公益性，提高广大医务人员的积极性，促进卫生事业的可持续健康发展。
（一）强化规划，整合资源，健全城乡统筹的基本医疗服务体系
1．修订嘉兴市区域卫生规划和医疗机构设置规划（2011～2015年），组织编制新一轮《社区卫生服务机构设置规划》，各级医疗机构和社区卫生服务机构严格按规划进行设置和建设。
（1）市域内除现有公立医院外，原则上政府不再直接举办新的综合性医院，新增卫生资源重点投向城乡社区卫生服务。公立医院以提供基本医疗服务为主，提供特需服务的床位数不超过总床位数的10%。到2011年，有2所市属公立医院达到三级甲等综合性医院标准，2所达到三级甲等妇幼保健和中医医院标准，2所达到三级乙等综合性医院标准，9～10所达到二级甲等医院标准。
完成嘉兴市第一医院迁建，扩建嘉兴市第二医院、市妇保院和市中医院，形成区域性医疗中心，提升区域医疗水平和服务能力。加强县级医院能力建设，加快推进海盐、海宁、嘉善、平湖第一人民医院的迁建工作。扎实推进基层医疗卫生服务体系标准化、规范化建设，按照城乡统筹的原则，根据服务人口（含新居民）、地域和社区类型，按浙江省社区卫生服务机构设置标准，科学合理规划设置社区卫生服务中心、站，并结合实际，纳入嘉兴市新市镇、新社区的建设内容，与“两新”工程建设同步规划、同步实施，对城乡一体新社区卫生服务站按5000人以下面积不少于150平方米、5000至10000人的面积不少于300平方米、10000人以上面积不少于500平方米的标准建设。启动3＋X县镇村医疗卫生资源统筹配置改革试点，使深化公立医院改革与健全基层医疗卫生体系紧密结合、相互促进。
（2）鼓励和引导社会资本举办医疗机构，加快推进多元化办医格局。按照城乡一体化、政策平等化、管理规范化的原则，通过扶持鼓励、规范引导、公平竞争，发展一批有规模、有质量、有技术、有品牌的民营医院。非公立医院在医保定点、科研立项、职称评定、继续教育等方面，与公立医院享有同等待遇，在服务准入、监督管理等方面一视同仁。政府可采取购买服务的方式由非公立医院承担公共卫生服务和公共服务。
（3）积极与省内外名院开展技术和管理合作，提升医疗机构的医疗水平和管理能力。引进省内外优质医疗资源到嘉兴举办医疗康复机构，面向长三角开展医疗康复及保健服务。
2．市级医院通过不同形式的纵向资源整合，推进城乡医疗资源的互补与共享，满足群众的基本医疗服务需求。
（1）组建医疗技术支援联合体。市本级组建两大医疗技术支援联合体，即市第一医院与南湖区所辖镇（街道）社区卫生服务机构联合组建第一医疗技术支援联合体，市第二医院与秀洲区所辖镇（街道）社区卫生服务机构联合组建第二医疗技术支援联合体，市妇幼保健院、市中医院分别派出妇产、妇幼保健和中医专业人员参与两大医疗技术支援联合体。联合体中的市属医院精选骨干医务人员派驻社区卫生服务机构，指导社区卫生服务机构建设、完善和规范医疗质量管理制度，培养基层业务技术骨干，参与基层常见病、多发病的诊疗服务以及查房、手术示教、病例讨论等，社区卫生服务机构选派人员参加市属医院组织的业务培训和进修，邀请市级医院专家讲学、指导，加强业务建设；市级医院与社区卫生服务机构之间实行双向转诊；联合体中的社区卫生服务机构除基本常规检验项目外的高端实验室检查项目，可集中由市属医院统一检验、检测，需要用大型仪器设备检查的，也可与联合体中的市级医院进行预约。
（2）市属公立医院按照《社区卫生服务机构设置规划》，在人员密集、医疗需求量大，而目前医疗服务供给相对短缺的市本级区域，举办或托管社区卫生服务机构，让群众在基层即可享受市级医院的优质医疗资源。公立医院举办的社区卫生服务站，其性质、职能与政府直接举办的社区卫生服务机构相同。公立医院托管的社区卫生服务机构，其单位原有行政管理体制和政府投入政策不变。
（3）鼓励市属公立医院中具有高级职称的医生退休后到社区卫生服务机构工作；鼓励市属医院临床医师通过多点执业等方式到社区卫生服务机构开展诊疗服务，对基层医护人员进行传、帮、带。
（4）建立市带县、县带镇、镇带村的医疗技术资源纵向整合机制，市级公立医院通过对口支援、技术支持、人员培训、管理指导等多种方式，向下延伸技术链、管理链、人才链和服务链，每所市级医院与1～2所县级医院建立长期的对口支持和协作关系，帮助县级医院提高医疗和管理水平。
（二）理顺关系，明确职能，建立协调统一高效的公立医院管理体制
1．成立市属公立医院管理委员会（以下简称医管委），在市政府和市医改领导小组的领导下，负责研究协调市属公立医院规划建设、改革发展等重大事项。市医改领导小组组长任医管委主任，分管副市长任常务副主任，市政府分管副秘书长和市卫生局、市发展改革委主要负责人任副主任，市财政、人力社保、国资、审计、国土资源、建设、食品药品监管、物价等部门为成员单位。医管委下设办公室（以下简称医管办），设在市卫生局，为医管委的常设办事机构，代表政府履行公立医院的举办职能，主要职责是：负责组织编制区域内公立医院中长期发展规划，组织协调公立医院的改革发展；代表政府与医院签订年度发展责任书；对区域内公立医院建设发展情况向市医管委和市政府报告。
根据市政府工作部门明确的职能，市卫生局依法履行卫生全行业管理，确定卫生事业发展目标，统筹区域卫生规划，研究制定相应政策措施，实施行业监管、政策导向、宏观调控、准入管理、质量监控、信息发布、业务指导、购买服务、绩效考评、干部任免等工作。市财政局履行非经营性国有资产的监管职能，对市属公立医院的国有资产进行监管。各有关部门按各自职能对市属公立医院进行监管。
2．在市属公立医院全面推行现代事业制度改革，完善法人治理结构。
（1）实行理事会领导下的院长负责制，院长对理事会负责，理事会对市卫生行政部门负责；
（2）医院理事会由主管部门代表、出资人代表、医院管理者、医院职工代表、社会知名人士或相关专家组成，是医院的最高决策机构，确定医院发展战略、规划，对内部重大事项行使决策权；
（3）院长是医院的法定代表人，按照医院章程和理事会制定的工作目标和要求，负责医院的日常管理工作；
（4）成立医院监事会，由纪检监察、人事管理、医院职工代表等组成，对医院的管理和运营情况进行监督，听取病人及社会意见并反馈；
（5）理事会、监事会由市卫生行政部门负责组建，医院行政班子由市卫生局党委提名，经理事会审议后，按干部管理权限，由卫生行政部门任免。理事会、监事会、院长每届任期四年。
3．建立政事分开的医疗机构质量监管体系，建立具有独立法人资格的嘉兴市医疗质量管理控制中心，市卫生局将医疗质量监管的事务性职能委托该中心承担，主要职责为：定期或不定期开展医疗质量检查，加强医疗质量控制和管理，公示和通报医疗质量信息，对医疗质量管理提出改进的措施和建议。
中心下设医疗技术管理、医疗质量控制和质量信息反馈三个工作机构，分别负责医疗技术的准入管理与实施，包括技术准入与评估、技术的应用与培训、临床路径的实施与管理；负责对医疗质量的过程管理，包括病人安全目标管理、质量控制与评估、质量规范与培训、质量监督与改进；负责医院年度评价、质量信息公示、舆情研判反馈，并组织第三方开展医疗服务问卷调查等。
4．强化财务集中统一管理，完善市属公立医院财务会计委派制度，充分发挥卫生核算分中心对市属公立医院的财务监管作用，健全财务分析和报告制度，加强公立医院财务监管。加强资产管理，健全和完善公立医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。
（三）突出重点，加大投入，完善公立医院补偿机制
1．加大投入，政府承担起在提供公共卫生和基本医疗服务中的责任。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入。按中西医并重原则，对中医医院在投入政策上给予倾斜，建立有利于充分发挥中医药特色优势的补偿机制；根据市传染病医院挂靠在市第一医院、妇幼保健部与市妇幼保健院合署的组织体系，在投入政策上予以倾斜；对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助；对政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和支援社区等公共服务经费给予足额保障。
按照区域卫生规划和医疗机构设置规划确定的市级公立医院建设项目，其基本建设资金主要由财政安排解决。对已建成投入使用的市中医医院新住院楼和医技楼项目、市妇幼保健院迁建项目、市第一医院迁建项目，以及在建的市妇幼保健院二期扩建项目、市第二医院扩建项目，建立合理的补偿机制，纳入财政预算逐年安排。
2．建立鼓励使用廉价（甲类）药物和降低药品加成的财政补偿机制。医疗机构因使用廉价（甲类）药物和降低药品加成而减少的业务收入，由财政给予足额补助。
3．调整技术服务收费标准和增设药事服务费。按照循序渐进、分步实施的原则，调整医疗费用结构。部分医疗服务项目的定价权下放到市，由市物价部门结合嘉兴实际，调整技术服务收费标准、增设药事服务费，保持市属公立医院良好运行。
4．出台鼓励引导企业和社会捐资助医政策。鼓励企业家和社会各界捐资助办医疗卫生公益事业，落实相应的税收优惠政策并按捐资额多少对医疗机构内的病房、病区或楼层冠名。
（四）加强管理，完善制度，遏制医疗费用过快增长
1．开展城乡居民合作医疗费用支付方式改革，遴选5～10个病种在市属公立医院实行按病种限价付费。积极探索总额预付或总额核算等支付方式改革。
2．全面实施“控、保、奖”，推广使用甲类药物和基本药物，控制药品费用，在市妇保院试点的基础上，到 2011年底市属公立医院甲类药物使用率达到20%，药品收入占业务总收入的比例控制在45%以内。逐步降低医疗机构药品加价率，在总体不突破15%的前提下，按价格高低实行差别加价政策，对高价药品实行最高加价额限制。
3．加强医院内部管理，规范医疗行为。自2010年起，在市属公立医院全面推行临床路径管理，推动病种规范化治疗，保障患者安全，降低医疗费用。各级医疗机构建立健全控制医疗费用的内控制度，实行药品用量动态监测和超常预警制度、处方评价制度等，杜绝大处方和过度用药、过度治疗检查的行为。
4．发挥社会和舆论监督对医疗机构服务行为的约束作用，推行医药费用查询制和门诊、住院均次费用公示制，建立医药费用监测和信息发布制度，接受社会各界的监督。
5．加强对费用控制的监督和考核。市、县（市、区）卫生行政部门将医院的门诊均次费用、住院床日费用、住院均次费用、出院者平均住院天数、药品占业务收入比例等控制指标列入医院年度目标考核内容，有效控制医疗总费用和均次费用。
（五）因地制宜，创新机制，加大人才培养力度
1．加强青年临床医师的培养。在市属公立医院推行临床医师导师制，选拔一批具有较高素质的青年临床医师，由本院导师进行“一对一”的传、帮、带培养，逐步建立起一支基础扎实、能力强、素质高的临床医师队伍。
2．完善住院医师规范化培训制度。建立以区域为单位的市、县两级9个住院医师规范化培训基地，其中4个市级培训基地分别设在市第一医院、市第二医院、市妇保院和市中医医院，重点培养专科方向的住院医师，5个县级培训基地分别设在各县（市）第一人民医院，重点培养全科方向的临床医师。建立住院医师规范化培训经费保障机制。
3．建立人才柔性流动机制。开展医师多地点执业试点。鼓励市属公立医院具有副高及以上医学专业技术职务任职资格的执业医师，在完成本职岗位的工作任务后，到市域范围内社区卫生服务机构开展诊疗服务。医师多点执业接受各执业地点所在地的卫生行政部门及所执业的医疗机构的监督和管理，卫生行政部门和各医疗机构制订相关制度，加强对多点执业医师的管理，规范医师多点执业行为，确保医疗安全和医疗质量，满足医疗服务需要。
（六）改进服务，提高质量，切实优化群众看病就医环境
1．积极开展医院服务流程改造，提升服务质量和水平。全面开展预约诊疗服务，完善预约诊疗工作制度和规范；优化医疗机构门诊环境和流程，简化就医手续，提供各种便民措施，缩短群众候诊时间；开展错峰服务和分时段诊疗，方便群众就医；完善住院服务流程，探索开展日间病房等服务流程改造，缩短平均住院日；推广优质护理服务，全市二级以上公立医院均开设优质护理服务试点病房。
2．积极推行院务公开，将医疗服务信息、医疗服务价格信息、行风建设情况、收费信息等通过多种途径向社会公开。完善行风监督员制度，广泛听取社会各界及患者的意见建议，加强医患沟通，落实告知和知情同意，构建和谐医患关系。
3．加强医疗安全质量监管。推进临床路径管理试点工作；坚持依法执业，严格遵遁各项准入制度和操作规程，加强对重点环节、重点部位和重点人员的管理；开展医疗安全质量控制评价工作，组织开展医疗安全质量专项检查治理活动；深入开展“平安医院”创建活动，完善患者投诉处理机制，落实医疗纠纷第三方调解制度。
4．加快推进卫生信息化建设。建立嘉兴市卫生信息资源数据中心和健康信息服务平台。2011年完成系统安全、运行通畅、标准统一、管理规范、资源共享、覆盖城乡各级医疗机构的嘉兴市卫生信息资源数据中心和健康信息服务平台建设，与省卫生厅网络连接，信息互送共享。对信息化网络体系建设项目进行规范化管理，落实人员及经费保障。提升市属公立医院信息化管理水平，实施以全人全程健康服务流程、医疗安全和质量管理、电子病历、临床路径为重点的公立医院信息化体系建设，统一升级改造医院His系统，实现同级医疗机构检验、放射、超声、心电等检查结果网络互送互认，信息共享，构建便捷、高效、共享的医疗服务信息平台，降低医疗服务成本，降低群众就医负担。完善以居民电子健康档案为重点的社区卫生服务机构信息化建设，逐步建立公立医院和社区卫生服务机构之间的互联互通机制，实现居民健康信息实时记载，变“死档案”为“活档案”，消除信息“孤岛”。
三、组织领导与政策保障
1．提高认识，加强领导。公立医院改革试点牵涉面广、任务重、难度大，各地要充分认识公立医院改革的重要性、复杂性和艰巨性，切实加强对公立医院改革试点的领导。各有关部门要认真履职，密切配合，形成合力，及时协调解决试点工作中出现的问题。
2．明确职责，落实保障。各有关部门要按照职责，制定并落实按规划设置的公立医院发展建设、政府投入、人员编制、收入分配、医药价格等政策措施，为公立医院履行公共服务职能提供保障。建立对公立医院改革进展和目标实现的评估、监督和考核机制，确保政策措施落实到位，保障改革如期推进。
3．突出重点，分步实施。公立医院改革是一项长期性工作，按照突出重点、强化基础、先易后难、先急后缓、循序渐进的原则，因地制宜地制定具体实施细则和配套措施，精心组织实施，确保公立医院改革试点取得成果。各县（市、区）可参照本意见的要求，积极稳妥地组织、推进辖区内公立医院的改革。
4．加强宣传，正确引导。加大舆论宣传力度，加强对公立医院改革试点工作重要意义、指导思想、基本原则、主要任务和政策措施的宣传，创造良好的试点环境，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持。
嘉兴市人民政府
二○一一年十二月一日