合肥市人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见

合肥市人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见
（合政办〔2017〕38号）
各县（市）、区人民政府，市政府各部门，各直属机构：
为加快转变政府职能，鼓励和引导社会投资，提高公共产品和服务供给能力和效率，根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国家发展改革委关于印发＜传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则＞的通知》（发改投资〔2016〕2231号）、《安徽省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人行合肥中心支行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（皖政办〔2015〕51号）、《安徽省发展改革委关于积极推进传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（皖发改投资〔2016〕597号）、《合肥市人民政府办公厅关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（合政办〔2016〕18 号）等文件精神，现就我市在基础设施和公共服务领域推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式，提出以下实施意见。
一、基本原则
（一）依法合规。政府和社会资本合作需要纳入法制化轨道，通过建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。
（二）重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须尊重契约精神，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
（三）公开透明。实行阳光化运作，依法披露政府和社会资本合作项目的重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
（四）公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。
（五）积极稳妥。鼓励行业主管部门和各县（市）区、开发区探索符合本行业和本地区特点的做法，总结提炼经验；坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制政府支付责任。
二、适用范围
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、市政工程等基础设施领域，以及医疗、养老、教育、文化等公共服务领域。
三、操作模式
（一）实施方式
政府和社会资本合作模式可用于新建项目和存量项目。新建项目应优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。存量项目鼓励采用转让－运营－移交（TOT）、改建－运营－移交（ROT）等方式。各级各部门可根据当地实际情况及项目特点，在依法合规的前提下，积极探索、大胆创新，灵活运用多种模式，切实提高项目运作效率。
（二）具体模式
1.对于具有明确的收费基础，并且使用者付费能够完全覆盖投资成本的新建经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。
2.对于使用者付费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的新建准经营性项目，可通过政府授予特许经营权加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。
3.对于缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
4.对于已建成的基础设施或已有的公共服务，根据项目实际情况，可采用委托运营、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、管理合同等模式推进。
鼓励在基础设施、公用事业领域开展试点，鼓励新建项目和已建成项目同步推进，鼓励PPP项目运作模式创新。
四、工作流程
PPP项目管理工作包括项目储备、项目论证、合作伙伴选择、项目执行四个阶段，具体包括十个步骤（有关工作流程详见附件）。
（一）做好PPP项目储备。各级各部门要重视发挥国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、城乡建设规划的引领作用，结合推广应用PPP模式，将PPP投资计划纳入政府投资项目三年滚动计划，并结合实际编制本地PPP项目年度实施计划。
各县（市）区、开发区发改部门要会同财政部门和有关行业主管部门，在安徽省投资项目在线审批监管平台及国家重大建设项目库基础上，建立本地PPP项目储备库，并申报纳入全市PPP项目储备库，切实做好项目储备、动态管理、实施监测等工作。PPP项目入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券和PPP专项债券，以及争取上级资金和享受专项优惠政策的重要依据。
（二）确定实施机构和政府出资人代表。对于列入年度实施计划的PPP项目，根据项目性质和行业特点，由项目所在地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励所在地政府采用资本金注入方式投资PPP项目，符合条件的事业单位、投融资平台或其他全资国有企业可作为政府出资人代表，参与PPP项目准备及项目公司组建、运营和管理。
（三）项目审批、核准或备案。纳入PPP项目储备库的政府投资项目，报具有相应审批权限的发改部门审批。一般政府投资项目报送审批的可行性研究报告中应包括PPP项目实施专章，其内容可以适当简化；重大政府投资项目可根据实际需要单独编写PPP项目实施方案，并重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容。纳入PPP项目储备库的企业投资项目，根据项目自身的审批权限报相应的发改部门核准或备案，在核准或备案后，应编写专门的PPP项目实施方案。
所有纳入PPP项目储备库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。
（四）编制实施方案。项目实施机构应当根据PPP项目性质和采购需求特点，依法选择适当的采购方式，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式，选择咨询机构，并委托其编制PPP项目实施方案。
PPP项目实施方案包括但不限于项目概况与实施机构、社会资本方遴选与项目公司组建方案、项目建设运营和移交方案、项目投融资和财务方案、风险分担、保障和监管措施、合同结构与核心条款等内容，并按照相关规定进行物有所值评价和财政承受能力论证。实施方案的内容和深度应符合国家和省有关政策和规范。
PPP项目实施专章可重点阐述PPP项目实施机构、项目运营和移交方案、PPP项目合同体系及核心条款等内容。
（五）联合审查实施方案。政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，发改部门可结合可行性研究报告审批一并审查。重大政府投资项目的可行性研究报告审批后，或者企业投资项目核准或备案后，按照“多评合一，统一评审”的要求，由发改部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP实施方案进行统一评审。必要时，可委托第三方专业机构对PPP实施方案出具专项评估意见或进行专家评议。实施方案通过联合审查后，由发改部门报其所属政府审核同意后下达批复；未通过审查的，可以调整实施方案后需重新审审，经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。
（六）择优选择项目合作伙伴。PPP项目实施方案批复后，PPP项目实施机构依法依规，采取竞争性方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。其中，拟由社会资本方自行承担项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等供应的特许经营项目，必须按照《招标投标法》和《招标投标法实施条例》等要求，通过招标方式选择社会资本方。
评标标准和办法要客观、具体、透明，在社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资，允许社会资本方联合体投标，鼓励设立混合所有制项目公司，转型后的融资平台公司可作为社会资本积极参与同级政府PPP项目合作。
社会资本方遴选结果要及时公告或公示，并明确申诉渠道和方式。PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，由第三方专业咨询机构提供技术支撑。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录。PPP项目合同在正式签订前，由项目实施机构提交行业主管部门和相关职能部门审核，并经公示期满无异议后，报本级人民政府批准。需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同。
（七）项目公司设立。项目公司应按照PPP项目合同体系中的股东协议和公司章程予以设立。项目公司负责按PPP项目合同履行设计、融资、建设、运营等责任，独立承担债务，自主经营，自负盈亏，在合作期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好；项目公司的股权及经营权未经实施机构同意并经当地政府允许不得变更，PPP项目合同应有约定。PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定办理项目法人变更手续。
（八）项目融资和建设。PPP项目融资责任由项目公司或其股东负责，各县（市）区政府、开发区管委会及其相关部门不可为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依合同约定提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。PPP项目建设和变更应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。
政府相关部门应根据项目合同约定，对项目公司履行项目融资及建设的义务进行监督。
（九）运营绩效评价。PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应会同行业主管部门，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，根据PPP项目合同约定，鼓励推进第三方评价，定期对项目的绩效目标实现程度、运营管理效率、资金使用效果、公众满意度、项目可持续性等方面进行评价。评价结果应依法对外公开，接受社会监督。根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量，取得项目合理回报，确保实现公共利益最大化。同时，PPP项目实施机构应会同行业主管部门，自行组织或委托第三方专业机构对项目进行中期评估，及时发现存在问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。
（十）项目移交和社会资本退出。对于PPP合同约定期满移交的项目，政府相关部门、项目实施机构、项目公司等单位应在PPP合作期满前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，按照PPP合同约定的移交标准，组织进行资产评估和性能测试，保证项目处于良好运营和维护状态。项目公司应按合同要求及有关规定办理移交手续。在PPP合同履行中发生争议时，合同当事方应依法积极协调解决。无法协商的可申请仲裁或诉讼。
在PPP项目合作期限内，如出现重大违约或者遭遇不可抗力导致项目运营持续恶化，危及公共安全或重大公共利益时，政府要及时采取应对措施，必要时可指定项目实施机构等临时接管项目，切实保障公共安全和重大公共利益，直至项目恢复正常运营。不能恢复正常运营的，要提前终目，并按PPP合同约定妥善做好后续工作。
推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。
五、部门职责分工
（一）市发改委。承担全市推广运用PPP模式工作领导小组办公室日常工作，对全市PPP工作进行指导考核，主要职责包括：研究制定全市推广应用PPP模式的综合性政策；会同相关部门建立和管理全市PPP项目储备库、专业咨询机构库及专家库，并组织开展培训、项目推介等活动；组织PPP项目遴选、实施方案的评估论证等；牵头做好PPP项目信息公开工作；牵头研究支持PPP模式发展的投融资配套措施，争取国家和安徽省相关支持政策。
（二）市财政局。负责牵头组织开展PPP项目物有所值评价、财政承受能力论证；依法将PPP项目合同涉及的财政支出纳入预算管理；配合做好PPP项目信息公开工作。
（三）市公管局。负责PPP项目涉及的招投标相关政策研究；组织开展PPP项目的招投标和政府采购工作，优先支持PPP项目招投标；配合做好PPP项目信息公开工作。
（四）市法制办。负责组织市级PPP项目招标和采购文件、PPP项目合同文本的合法性审查工作；指导市级PPP项目实施机构采购法律服务工作，指导各县（市）区政府建立完善法律服务采购制度和建设。
（五）市物价局。负责项目收费价格管理，稳步推进价格市场化改革，加强项目投资、运营和服务成本的适时监测，建立定期审价制度，健全公共产品和服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制。
（六）行业主管部门。经各级政府授权，作为PPP项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目实施方案编制、投资主体选择、项目合同签订、项目组织实施以及项目实施期满移交等工作。依法加强行业监管，明确行业标准规范、服务质量和监管细则，申报PPP项目财政支出资金预算，保障PPP项目稳定运营。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，牵头组织PPP项目绩效评价工作。按照政府信息公开制度，依法向社会公布PPP项目基本信息、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等信息，并设立专门渠道接受公众对项目公司提供的公共产品和服务的投诉举报。
六、保障措施
（一）加强组织领导。在市PPP模式工作领导小组的指导和协调下，市发改委会同市财政局、市公管局、市法制办、市物价局等部门，各司其责，通力协作，全力推进我市PPP项目决策、落地、实施和管理工作。其中：市发改委、交通局、水务局、环保局、农委、林园局、城乡建委分别研究出台能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、市政工程等七大基础设施领域政府和社会资本合作的相关政策，建立分领域PPP项目库，推进实施PPP试点示范项目或典型案例。各县（市）区政府、开发区管委会要结合已有规划和各地实际，建设各地PPP项目库，建立工作协调机制，推动政府和社会资本合作项目落地实施。
（二）建立监督体系。建立PPP项目履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的全过程监管体系。行业主管部门要在各自职责范围内，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，制定行业技术标准、公共产品或服务技术规范，依法有效履行监督管理职责。根据政府信息公开相关规定，及时向社会公开发布PPP项目规划、招标或采购需求、绩效评价结果等信息，增强政策透明度，保障公众知情权，主动接受社会和公众监督。
（三）优化信用环境。各县（市）区、开发区要加快推进社会信用体系建设，建立健全投融资领域相关主体信用记录，强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务。加强政务诚信建设，强化政府有关部门责任，建立政府和社会资本合作失信违约记录。明确政府和社会资本合作项目政府方责任人及其在项目筹备、招标投标、政府采购、融资、实施等阶段的诚信职责，建立项目责任回溯机制，将项目守信履约情况与实施成效纳入项目政府方责任人信用记录，优化社会资本参与PPP项目的信用环境。
（四）创新金融支持政策。各县（市）区、开发区要加强与金融机构的合作对接，探索社保基金、保险资金等参与PPP项目的投资机制，支持PPP项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等债务融资工具方式募集建设资金，支持PPP项目采取资产证券化（ABS）等方式盘活存量资产和实现再融资。创新信贷服务，研究开展收费权、特许经营权、政府购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务，引导金融机构加大对社会资本参与项目的信贷支持力度。发挥各类金融机构专业优势，鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并帮助各地做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，切实提高PPP项目融资效率。
（五）提升专业咨询服务能力。各级各部门要注重培育和引进相关的高层次专业人才，认真做好PPP模式理论研究和案例分析，组织开展各类PPP项目业务培训，指导政府部门和企业相关人员熟悉PPP项目的运作模式、操作流程、投资回报机制和风险防控管理等全流程操作要点。积极引入第三方专业力量，购买工程咨询、法律、会计等中介机构服务，提高PPP项目实施方案编制的科学性、项目决策的准确性、项目管理的专业性以及项目实施的高效性。发改部门要通过公开竞争方式选择建立PPP专业咨询机构库。市级PPP项目实施机构应当按照《合肥市人民政府及其工作部门采购法律服务暂行办法》（合政办〔2015〕1号）的要求采购PPP项目全程法律服务，各县（市）区政府应当建立完善法律服务采购制度和机制，逐步推进本地区PPP项目全程法律服务。
（六）加大宣传引导力度。各县（市）区、开发区要加强社会舆论引导，充分利用各类媒体，大力宣传政府和社会资本合作的理念和方法，做好政策解读，增进政府、社会与市场主体共识，培育积极的合作理念，鼓励国有投融资平台公司转型参与PPP项目建设，建立规范的合作机制。选择代表领域（轨道交通、污水、综合管廊、产城融合、特色小城镇等）标志性项目示范研究，总结典型案例，形成标准规范。充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用，提高公众对政府和社会资本合作模式的认可度，营造良好氛围。
本意见自印发之日起施行，有效期五年。
附件：合肥市政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程图
2017年5月15日
附件
合肥市政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程图