杭州市人民政府关于加强农村卫生服务体系建设的意见

杭州市人民政府关于加强农村卫生服务体系建设的意见
（杭政[2004]3号）
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为认真贯彻中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发〔2002〕12号）和中共浙江省委、浙江省人民政府《关于进一步加强农村卫生工作的意见》（浙委〔2003〕21号）精神，推进我市农村卫生事业的改革与发展，提高农民医疗保障水平，结合我市实际，现就加强农村卫生服务体系建设提出如下意见。
一、指导思想、总体目标和基本原则
1、指导思想。以“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，从全面建设小康社会和提前实现现代化的实际出发，加大农村卫生投入，改善基础设施；优化卫生资源配置，发挥市场机制作用；加强宏观调控，提高资源利用率。建立适应农村经济和社会发展的卫生服务体系，逐步缩小城乡差别，不断提高农民的健康水平和生活质量。
2、总体目标。根据我市推进城市化进程和提前实现现代化的总要求，努力提前4年完成中发〔2002〕12号文件提出的目标和要求。力争到2006年，全市基本建立适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展水平的具有预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术指导等功能的新型农村卫生服务体系，使农村的主要健康指标接近市区并达到发展中国家的先进水平。
3、基本原则。坚持以人为本，不断满足农（居）民多样化的卫生保健需求；坚持预防为主，强化政府举办的卫生机构提供农村公共卫生服务的职能；坚持公有制为主导，多种所有制形式相互促进、共同发展；坚持改革创新，增强农村医疗卫生机构的活力；坚持满足当前，兼顾长远，逐步到位。
二、加快农村卫生服务体系建设
1、健全组织结构。各区、县（市）要根据县域卫生规划指导意见和农村卫生机构基本设施配置标准，合理确定农村卫生机构的数量和规模，按服务人口、工作项目等核定人员编制，建立以公有制为主导，多种所有制共同发展的农村医疗卫生服务网络。县（市）级重点建设好疾病控制中心、妇幼保健中心和卫生监督所，健全县（市）人民医院和县中医院等医疗机构；合理布局乡镇卫生院，政府要在每个乡镇集中力量办好1所卫生院，不再另设具有独立法人资格的预防保健机构。乡镇卫生院要按规范化社区卫生服务中心的建设标准进行改造，一般不得向医院模式发展。对已整体出让或转为股份制建制的乡镇卫生院，当地政府要确保预防保健等公共卫生职能的落实，卫生行政部门要加强业务指导和监督管理。村原则上每2000―4000人口设置1所医疗卫生机构，农村其他医疗卫生机构共同参与推进农村卫生事业的发展。
2、明确工作职责。政府举办的县（市）级医疗卫生机构是农村预防保健和医疗服务的业务指导中心，承担农村疾病控制、妇幼保健、基本医疗、基层转诊、急救以及基层卫生人员的培训和业务指导等职责。乡镇卫生院以公共卫生为主要职能，提供预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术指导为主要内容的社区卫生服务，发挥中医药在农村卫生服务中的优势和作用。村医疗卫生机构在省级卫生行政部门规定的医疗服务范围内执业，协助有关部门做好初级卫生保健服务工作，为农民提供常见病、多发病的初级诊治工作。
3、加快队伍建设。加强政府对农村卫生人才工作的领导和宏观管理，发挥各方积极性，多渠道推进农村卫生人才培养和队伍建设。坚持学历教育与非学历教育并重，理论学习与技能培训结合，政策引导与市场调节并举，推进农村卫生队伍建设。凡新进入农村医疗卫生机构的卫生技术人员须具备执业资格。各地可根据实际情况，采取浮动工资或提高定级工资等办法，以及给予一次性安置费等方式，吸引大学毕业生到县（市）级以下农村卫生机构工作。建立农村在职卫生人员培训制度，将全科医学教育作为继续教育和培训的必修课程，并逐步达到每万人配备5名以上全科医生。到2005年，全市乡镇卫生院凡试用期满的临床医师须具备执业助理医师及以上执业资格，其他卫生技术人员须具备初级及以上专业技术资格，对达不到执业资格的卫生技术人员实行转岗分流。率先实现现代化的区、县（市）的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）全科医师比例达到50%以上，其它县（市）达到30%以上。自2004年起，根据《乡村医生从业管理条例》，开展乡村医生资格的清理整顿工作，有条件的县（市）可通过个人出资、村集体资助、政府补助等方法，妥善解决历史遗留的乡村医生医疗和养老保障等问题，积极探索乡村医生管理机制。
4、推进卫生服务。以现有乡村卫生服务网络为基础，力争用2―3年时间，完成现有乡村医疗卫生资源的优化配置和结构调整；建制乡镇卫生院通过功能转换和结构调整，依据杭州市农村规范化社区卫生服务中心建设标准，并经县（市）卫生行政部门审核，转换为社区卫生服务中心；符合条件的村医疗卫生机构通过兼并、转型或增挂社区卫生服务站等形式，转换为以预防保健为主要功能的农村社区卫生服务站。到2006年，80%以上的建制乡镇卫生院和50%的村医疗卫生机构达到农村规范化社区卫生服务中心（站）建设标准，形成较为完善的农村卫生服务体系，使农民享受与经济社会发展相适应的基本医疗保健服务。
三、深化乡镇卫生院改革
乡镇卫生院是公共卫生服务体系的基础。乡镇卫生院的改革要坚持创新体制、激活机制、增强活力、提高效力的原则，并使其逐步成为适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展需要，产权清晰、管理科学、独立核算、自主经营的法人实体；成为履行公共卫生责任，具有预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术指导等功能的新型农村卫生服务体系的主导力量。
1、改革管理体制。建立区、县（市）管或县（市）乡（镇）共管、以县（市）为主的管理模式，将乡镇卫生院的人员、业务、经费等原则上划归县（市）级卫生行政部门管理。乡镇政府要继续支持卫生院的建设和发展，在农村卫生服务体系建设、建立新型农村合作医疗制度、计划生育技术指导和政策宣传等方面加强组织领导，在政策和资金等方面给予支持，共同发展农村卫生事业。坚持“简政放权、激活机制”的原则，逐步建立管人、管事、管资产相结合，责、权、利相统一的乡镇卫生院领导管理体制。
2、改革产权制度。坚持“科学设计、先行试点”的原则，按照现代企业制度的要求，对功能相似、地理位置相近的非建制乡镇卫生院或在行政区域调整后剩余的卫生院、村医疗卫生服务机构，通过投标挂牌、拍卖等形式进行公开整体出让，吸收民资参与发展农村医疗卫生服务事业。要按照改制的有关规定，规范资产评估、转让等操作规程，妥善安置人员。变现资金首先用于人员安置，结余资金专项用于农村卫生事业。同时，提倡公立医疗卫生机构通过托管、兼并、合作经营等方式，参与卫生院和分院以及村医疗卫生机构的重组或改制。
3、改革运行机制。积极推行用人制度、分配制度和后勤服务社会化等改革，全面实行院长（中心主任）聘任制、任期目标责任制，落实和扩大院长（中心主任）的经营自主权，探索实行职务（岗位）津贴、绩效工资、年薪制等，建立并落实严格的考核奖惩制度。全面实行乡镇卫生院人员聘用制，推行人事代理制。按照“按需设岗、竞争上岗、评聘分离、优胜劣汰”的要求，激活用人机制；根据“效率优先、兼顾公平”的原则，改革现行分配模式，控制工资总额，合理确立各类岗位分配基数，建立绩效挂钩的考评制度和吸引、激励优秀人才到农村基层服务的分配机制。具体办法由各区、县（市）制定。
四、落实工作措施
1、加强领导。农村卫生服务体系建设是一项重要工作，也是卫生改革的有机整体，关系到农村稳定、经济发展和广大农民健康以及农村卫生事业发展。各级政府要从实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识农村卫生服务体系建设的重要性，以对人民群众高度负责的精神，加强农村卫生工作领导，认真制订本地区农村卫生事业发展规划，定期研究农村卫生改革和发展工作，承担农村公共卫生工作职责，加快农村卫生服务体系建设。
2、加大投入。根据中央和省的有关规定以及公共财政的要求，按照分级管理、各区县（市）为主的原则，逐年增加卫生事业的投入，增加的幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度。增加部分主要用于改善农村基础设施、重大疾病防治、妇女儿童等弱势人群的健康保护、农村卫生执法等，并妥善解决政府举办的乡镇卫生院在职职工的社会保障费用。要确保农村公共卫生经费和医疗服务经费的投入，农村公共卫生经费（包括人员、业务经费）由区、县（市）级财政合理安排，通过政府购买服务或以奖代拨等方式，力争到2005年，使农村公共卫生业务经费达到每万人口不低于8万元。并适当安排农村基本医疗服务、人才培养、健康教育、设备更新和基础设施修缮等经费，保证突发公共卫生事件的应急资金需要。
3、加快基础设施建设。要确保提供公共卫生、预防保健和基本医疗服务所需的基础设施，负责安排政府举办的农村医疗卫生机构发展建设资金。要根据经济发展水平和城市化进程，将乡镇卫生院建设改造项目纳入基本建设规划，由区、县（市）卫生行政部门会同有关部门提出建设改造方案，所需资金由区县（市）、乡镇负责。到2006年，建制乡镇卫生院完成社区卫生服务转型，按照农村规范化社区卫生服务中心的建设标准完成改建。
4、提升服务水平。坚持以人为本，以人群的整体健康为中心，转变服务模式，改进服务方式，拓宽服务内容，提高业务水平和服务质量。抓好乡镇卫生院急诊、急救，妇女保健（计划生育）、儿童保健、计划免疫科室建设，规范技术操作规程，保证医疗安全和医疗质量；改进医疗保健服务模式，坚持合理检查、治疗、用药，控制药品费用比重。充分发挥社区责任制医生和驻村医生的职能作用，深入社区和家庭，推广家庭医生、签约服务、建立健康档案等形式，引导农民合理地健康投资和消费，不断满足农民多层次、多元化的卫生服务需求，积极开拓农村医疗保健的新领域。
5、建立对口支援和巡回医疗制度。开展“一帮一”活动。城市医疗机构要采取援增医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、学科建设、合作管理等方式支援农村卫生工作，鼓励城市卫生人力资源向农村基层流动，市级医疗机构临床医生在晋升主治医师或副主任医师职称前须按规定到农村卫生院（社区卫生服务中心）工作一段时间；县级医疗卫生机构应定期派医务人员到挂钩乡镇开展服务，帮助培养学科带头人，提高学科专业水平和质量，促进农村卫生队伍素质的提高。
6、加大监管力度。卫生行政部门要依法履行医疗卫生行政监督管理的职能，依照行业标准和卫生资源合理配置的规律，规范农村医疗卫生机构建设和医疗卫生活动，打破部门和所有制界限。由卫生行政部门实施全行业管理，严格农村医疗卫生机构、从业人员、卫生技术应用等服务要素的准入管理，建立和完善农村卫生技术人员考核制度，禁止非卫生技术人员进入卫生技术岗位。严格对乡村各类医疗卫生机构建设的规范要求，重点监督检查公共卫生职能履行情况、医疗操作规程以及合理用药、一次性医疗用品使用、医疗器械消毒等方面的情况，确保医疗质量和安全。
杭州市人民政府
二00四年六月二十一日