贵州省人民政府关于深化交通基础设施投融资体制改革的指导意见

贵州省人民政府关于深化交通基础设施投融资体制改革的指导意见
（黔府发〔2017〕15号）
各市、自治州人民政府，贵安新区管委会，各县（市、区、特区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
交通基础设施对经济社会发展具有先导性和基础性作用。近年来，我省交通基础设施建设步伐不断加快，人民群众的出行条件不断改善，但由于历史欠账较多、项目资本金投入不足、融资渠道不畅等原因，交通供给总量不足、路网结构不优、无缝衔接不够等问题仍然突出，加快补齐交通基础设施短板的任务十分艰巨。为深入贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《中共贵州省委贵州省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》（黔党发〔2017〕17号）等文件精神，充分发挥交通基础设施投资对稳增长、调结构、优供给、惠民生的关键性作用，全力补齐交通基础设施短板，切实为决胜脱贫攻坚、同步全面小康、开创多彩贵州新未来提供有力的交通运输支撑，结合我省实际，现提出以下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻 总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以加快补齐交通基础设施短板、打通“最后一公里”为目标，以高速公路成网、国省干线提等改造、农村公路通畅和航道升级为重点，着力改革交通基础设施投融资体制机制，落实投融资责任，拓宽投融资渠道，优化投融资模式，全面提高交通基础设施建设和管理水平，为我省与全国同步全面建成小康社会提供有力的交通运输保障。
（二）总体目标。以投资主体多元化、融资渠道多样化、融资结构合理化、运营收益最大化为目标，采取“政府主导、企业运作、社会参与、多元募集”的方式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，破解融资压力，增强要素保障，着力构建以政府投资为引导、以市场融资为基础，多层次、多渠道、多形式的交通基础设施投融资管理体制。到2020年，实现投资、融资、建设、经营、偿债的良性循环，真正做到“投得准、融得来、用得好、还得起”。
（三）基本原则
政府引导，社会参与。建立事权和支出责任相适应的政府投入机制，充分发挥政府投资的引导和放大效应，大力推进交通基础设施建设和养护市场化、专业化，平等对待各类投资主体，积极引导各类社会资本参与。
放管结合，优化服务。将交通基础设施投资管理工作的立足点放到为企业投资活动做好服务上，在服务中实施管理，在管理中实现服务。更加注重事前政策引导、事中事后监管约束和过程服务，创新服务方式，简化服务流程，提高综合服务能力。
创新机制，畅通渠道。充分发挥地方的主动性和创造性，探索不同层级、不同地区、不同性质交通基础设施特点的投融资新机制、新模式。畅通交通基础设施投融资渠道，拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力，有效缓解融资难融资贵问题。
量力而行，稳中求进。坚持量力而行，做到投资按规划、融资有计划、偿债有来源、风险可管控。坚持整合资源、完善机制，做大做强交通投融资企业，增强投融资能力，满足交通建设的资金需求。坚持融资与经营相结合，建立偿债长效机制，有效防范债务风险。
二、构建交通基础设施投资主体多元化格局
（四）健全事权与支出责任相适应的政府投入体制。按照国家财税体制改革和事权划分要求，明确各级政府事权与支出责任，构建事权清晰、责权一致、各负其责、协同推进的交通基础设施政府投入体系。省级政府还贷高速公路项目资本金由省地共同分担，省级以下政府还贷高速公路项目资本金由市县两级共同分担；经营性公路建设和运营以社会资本投入为主。普通国道建设资金以上级安排为主，缺口资金由地方政府匹配；普通省道建设资金由省地共同分担。农村公路建设、养护和管理以地方政府为主，地方政府要切实履行主体责任，所需经费纳入一般公共预算。航道、渡口、便民码头及库区航运等公益性基础设施建设以政府投入为主，由省地共同分担，闸坝碍航复航建设以水利水电企业投入为主，航电枢纽等准经营性项目以发电企业投入为主，政府给予一定资金补助。
（五）完善交通运输预算管理制度。各地政府要加大交通基础设施建设投入力度，编制交通运输发展三年滚动预算，建立健全交通运输发展规划与三年滚动预算衔接机制。积极争取将我省建设项目纳入国家交通建设规划，争取中央资金支持。各县级政府要以规划为依据，对不同渠道下达的交通基础设施建设资金进行统筹使用，形成合力，避免重复建设。完善预算绩效管理制度，建立交通运输基础设施建设预算评价体系。按照《预算法》要求，做好财政资金的预决算公开工作。
（六）创新政府投资支持方式。发挥政府财政性资金的撬动和引导作用，鼓励采取投资补助、资本金注入、财政贷款贴息、以奖代补、先建后补等多种方式支持交通基础设施建设。按照国家相关规定，通过政府债券、基金等方式支持重点交通项目建设。鼓励有条件的地区将交通基础设施建设与产业发展、园区建设、乡村旅游、矿产资源等捆绑实施一体化开发。探索“以电补航”、港口码头资源综合开发利用等方式，筹集航道建设和养护经费，带动沿江地带经济繁荣和发展。
（七）鼓励和引导社会资本进入交通领域。按照“非禁即入、平等对待”的原则，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，全面放开社会资本投资交通基础设施领域，简化行政审批手续，加强市场监管和服务。支持通过特许经营、股权合作、委托经营等多种方式，引导社会资本参与公路、港口码头、通航设施、旅游航道、综合运输枢纽、物流园区、运输场站等交通基础设施投资、建设、运营和管理。鼓励通过出让或股权合作方式，转让已建成交通基础设施项目特许经营权或产权等，建立以社会资金为主、政府和社会共同参与的投融资机制，营造市场化运作的外部环境。
三、构建交通基础设施融资渠道多样化格局
（八）大力发展直接融资。支持有良好现金流和收益支撑的交通基础设施资产证券化，盘活存量资产。支持承担交通基础设施投融资职能的企业更多利用资本市场融资，广泛利用公司债、中期票据、私募债等融资工具进行融资，提高直接融资比重。支持资质、资产优良的交通企业通过并购、重组、上市等多种资本运作方式做大做强，推进有条件的企业实施股份制改造，培育上市融资条件，确保“十三五”期间省内交通企业上市实现“零突破”，力争3-5家省内交通企业实现公司上市。积极利用债券市场，鼓励企业在国内外发行债券。积极开展可转换债券项目、股权质押等多种融资方式试点。
（九）继续抓好间接融资。充分发挥银行的金融服务作用，继续利用好交通金融座谈会、建设项目信息发布会、银企协调会等方式，为重点交通项目提供融资便利。促进交通企业与金融机构战略合作，建立良好的信用环境，提高银行对企业扩大授信范围、增加授信额度的积极性。积极争取国家政策性贷款和资金，争取国家政策性银行“十三五”期间对我省贫困地区交通基础设施领域提供中长期融资支持，扩大融资规模，降低贷款利率水平和资本金设置条件。充分运用好抵押补充贷款（PSL）等政策，加快推进农村公路建设。积极合理利用国际金融组织和外国政府贷款。建立健全责权利相统一的借用还机制。鼓励银行和各类担保机构创新项目融资担保方式。
（十）统筹用好交通产业发展基金和脱贫攻坚投资基金。充分发挥省级财政交通建设专项资金的撬动作用，广泛吸纳社会各类资金，加快推进贵州交通产业发展基金正式进入运营。强化规划引导，加大交通产业发展基金对基础设施以及其它交通产业投入力度。鼓励各地政府使用贵州交通产业发展基金解决交通基础设施建设项目资本金缺口。积极运用脱贫攻坚投资基金，通过市场化运作，以企业为主体，大力推进高速公路、收费一级公路等具有投资收益的竞争性项目建设。通过政府让利、注入资源、多元化经营等，加快推进旅游公路、产业公路等具有一定收益的准公益性项目建设。通过拉长还款期限、政府购买服务等，稳步推进普通省道、农村公路等没有收益的公益性项目建设。强化基金监督管理，完善运营管理机制，防范运营风险。
（十一）积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式。结合我省交通基础设施项目特点，研究适用的PPP投融资模式，建立PPP交通项目库，完善PPP项目管理办法。根据需要和财力状况，可采取单个、打包项目等多种形式实施PPP合作，拓展合作空间和范围。继续用好“BOT”“TOT”“BOT＋EPC”等传统招商引资建设模式。完善并推广“股权合作＋EPC＋运营期政府补贴”等新型投融资模式，用于高速公路、一级公路和旅游公路等建设。大力推进“建养一体化”模式建设养护普通国省干线、农村公路和水路，提高建设能力和水平。研究采取PPP模式建设水路二线通航设施以及其它水运基础设施，破解水运建设投融资难题。各地政府应将PPP项目政府所需出资纳入财政中长期规划和年度资金计划。
四、构建促进行业良性发展的效益最大化格局
（十二）促进交通企业良性发展。统筹利用好政策资源和资金资源，支持交通建设投融资企业做强做大，提高自我发展能力和水平。实行收费还贷高速公路资产不计提折旧政策，增强高速公路企业银行信用评级和融资能力。支持高速公路划拨用地转换为建设用地，盘活公路沿线闲散土地资源，对于满土地利用规划、城乡规划及相关行业规划的划拨用地，可依法办理相关用途改变手续，转变为其他用途。对于转变成工业用地，或是符合新产业、新业态要求，或是旅游相关建设项目的划拨用地，可采取先租后让、租让结合方式供应。高速公路服务区、收费站改扩建所超出用地纳入省级新增建设用地指标计划，高速公路沿线配套产业开发所需新增建设用地纳入地方政府批次用地指标计划。加快编制交通运输配套产业发展规划，大力打造以服务区、停车区为龙头的公路沿线经济带，盘活存量资产，提高经营收益，提升服务质量，着力改变单一依靠通行费收入偿还债务现状。积极发展“交通＋物流”“交通＋旅游”“互联网＋交通”等新兴业态，充分发挥大数据在交通领域的运用，提高交通基础设施社会效益和经济效益。改造升级高速公路沿线机电通信系统，构建沿高速公路信息传输骨架网络，服务全省大数据产业，增加交通企业运营收益。
（十三）强化国有交通企业监管。认真履行国有交通企业出资人职责，督促企业建立健全现代企业制度，完善法人治理结构，大力推进企业民主决策、科学决策、依法决策，指导企业切实做好重大决策可行性研究、风险评估和应急预案编制，防范和化解投资风险。加强企业投资绩效考评，对平台性企业重点考评社会绩效，对经营性企业重点考评经营绩效，督促企业更好完成阶段性生产建设目标任务。发挥国有企业在国民经济中的独特地位和重要作用，指导企业认真履行社会责任和经营管理责任，督促企业按时按标准上缴国有资本收益，力争每年有所增加。加强企业审计监督和过程监管，确保国有资产保值增值。支持企业加强人才队伍建设，大力培养经营管理、资本运营等方面的复合型、专业型所需人才，依靠智力汇聚，提升企业投融资和经营管理能力。
（十四）切实防范交通债务风险。健全交通基础设施建设政府债务管理办法，强化交通建设政府债务预警预判机制建设。及时梳理交通债务规模、总量、性质，针对基础设施建设中可能出现的各种流动性、局部性、系统性债务风险，建立完善防控预案和预警分析体系。统筹利用好交通建设各类资金，研究建立偿债准备金制度。严格规范举债、偿债程序，确保合理举债、按需偿债、贷偿有序。充分利用好国家政策资源和各种资金、基金、债券等资源，进一步优化债务结构，缓解还贷压力。强化政府投资项目监督管理，严格控制建设管理成本，实行审计全过程监督，保障资金使用安全。通过多方式、全方位有效防范，确保交通基础设施建设领域不发生区域性、系统性政府债务风险。
五、保障措施
（十五）加强组织领导。各地政府要切实加强组织领导，把深化交通基础设施投融资体制改革摆上重要议事日程，制定具体方案，明确任务分工，强化督查考核，确保各项改革措施落到实处。
（十六）完善法律法规。根据国家出台的政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例，以及社会信用、股权投资等方面的法律法规，及时研究制定交通基础设施投融资地方性法律法规，依法保护投资者合法权益，维护公平有序、充满活力的投融资市场环境。启动《贵州省通航设施管理办法》立法工作，加快修订《贵州省城市公共交通条例》《贵州省水路交通管理条例》等。
（十七）加强分工协作。各级交通运输、发展改革、财政主管部门以及投融资管理部门要切实履行好交通基础设施投融资调控管理的综合协调、统筹推进职责，编制年度投融资计划，加强资金监管，落实偿债来源。各有关部门要根据本指导意见精神，按照职责分工，密切协作配合，抓紧制定相关配套措施，与其他各项基础设施领域投融资体制改革协同推进，形成叠加效应，充分释放改革红利。
贵州省人民政府
2017年7月13日