长沙市人民政府办公厅关于加强城市地下综合管廊建设管理工作的实施意见

长沙市人民政府办公厅关于加强城市地下综合管廊建设管理工作的实施意见
（长政办发〔2017〕12号）
各区县（市）人民政府，市直机关各单位：
为全面提升城市建设品质，进一步优化和节约集约利用地下空间资源，增强城市综合承载能力，根据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）和《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）等文件精神，经市人民政府同意，现就加强我市城市地下综合管廊建设管理提出以下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。紧紧围绕建设经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市目标，主动适应新型城镇化建设要求，把城市地下综合管廊建设作为履行政府职能、完善城市基础设施的重要内容，在继续做好地下综合管廊国家试点建设工作基础上，全面推动我市地下综合管廊建设各项工作，形成地上、地下设施的协调发展，解决地面反复开挖、架空线网密集的城市弊病，综合提升城市地下管线安全水平和防灾抗灾能力，构建技术先进、结构合理、功能完善的现代化地下综合管廊体系。
（二）基本原则
1.统一规划，分步实施。加强城市规划在地下综合管廊建设中的引领和刚性控制作用，立足长远，综合考虑我市城市建设发展需求，宏观统筹、科学合理确定建设规模、区位、布局，合理确定地下综合管廊建设目标及任务。
2.因地制宜，分类推进。地下综合管廊建设要统筹处理好当前与长远、新区与旧城的关系，按照“宜建则建、能进皆进”的原则开展，要与新城建设、旧城改造同步，要与新、改、扩建城市道路同步，要与轨道交通、地下空间利用、排水防涝、海绵城市、河道治理、人防工程等建设统筹。城市新区、产业园区及成片开发区域应按照地下综合管廊规划，在道路建设中同步开展地下综合管廊建设；老城区应结合地铁建设、棚户区改造、高压电力杆线下地、地下空间成片开发、道路（新、改、扩）等实施条件，有序开展地下综合管廊建设。
3.政府主导，社会参与。坚持发挥市场配置资源的决定性作用，坚持政府在地下综合管廊建设中的主导和调控引导作用，多渠道、多模式进行地下综合管廊建设，同步加大配套政策支持力度，营造良好投资发展环境；积极推广政府和社会资本合作（PPP）、代建、租赁、特许经营等建设模式，吸引各类社会资本广泛参与地下综合管廊建设和运营。
4.建管并重，管运并举。以实现地下综合管廊在全寿命周期内的安全高效运营作为我市地下综合管廊建设的基本目标，加强地下综合管廊的建设质量和专业化运营管理，将地下综合管廊建设工作贯穿于建设运营全阶段，提高城市基础设施服务水平。
（三）总体目标
各级各部门要创新城市建设理念和手段，加快开展我市地下综合管廊建设各项工作，建立和完善地下综合管廊规划、建设、管理、运维、投融资等制度体系，总结示范一套可推广、可复制的地下综合管廊建设经验，同步带动地下综合管廊配套产业的发展，力争用15年左右时间，将长沙市建成中部地区“技术先进、结构合理、功能健全、运维高效”的地下综合管廊先进城市。
近期（2016耀2020年）：以国家地下综合管廊试点建设工作为重点，统筹兼顾地下综合管廊建设各项工作。完成相关规划编制、修订，建立地下综合管廊项目储备库，完成地下综合管廊配套政策、技术、管理体系制定工作，继续推进国家地下综合管廊试点示范项目建设，有序开展其他试点范围外新区及老城区配套地下综合管廊建设，实现地下管线强制入廊及部分地下综合管廊开通运营，地下综合管廊有偿使用收费体系初步形成。2017年底前，确保国家试点工作建设任务基本完成，到2020年，力争建成100公里以上综合管廊并投入运营，初步形成一套符合我市实际的地下综合管廊地方投融资、建设、技术、管理、收费、运营标准体系和政策体系，建成一批国内先进且具有一定规模的现代化地下综合管廊。
中远期（2021耀2030年）：按照我市城市发展各级规划要求，全面推进地下综合管廊建设、管理、运营各项工作，整体提升地下综合管廊的建设、管理及运营水平，地下综合管廊建设区域基本杜绝“马路拉链”和架空线网密集等有碍城市品质现象，地下管线入廊及有偿使用收费体系处于良性和可持续状态，基本形成具有长沙特色的地下综合管廊投资、建设、管理、运营长效机制和体系，培育和发展一批本土地下综合管廊配套产业，地下综合管廊的建设运营各项水平处于国内前列。到2030年，城市新建城区及部分老旧城区基本建成和运营约400公里干支结合、成片成网、安全高效、覆盖全市的城市地下综合管廊体系。
二、工作任务
（一）完成地下综合管廊相关规划编制工作，加强规划引领作用。规划部门应将地下综合管廊相关规划体系建设纳入年度重点工作内容，按照“先规划，后建设”的原则，加快开展地下综合管廊相关规划编制、修订工作。全面落实并科学执行国家雨污水、燃气管线入廊政策，做好我市地下综合管廊规划与地下空间、轨道交通、城市排水防涝、海绵城市等规划或设施的统筹和衔接。逐步完成长沙中心城区及长沙县、浏阳市、宁乡县的城市地下综合管廊专项规划编制工作，夯实地下综合管廊建设规划顶层设计，在规划管控中强化地下综合管廊标准及指标的落实和严格执行，在控制性详细规划及各相关规划新编或修编时，将地下综合管廊建设要求纳入编制内容。
（二）建立健全地下综合管廊地方配套技术体系，强化技术支撑作用。住房和城乡建设、规划等部门应结合国家试点工作要求，研究制定一套适合我市实际的地方技术规范，指导和规范我市地下综合管廊建设各类技术行为。应加快完成地下综合管廊规划、设计及施工安装相关的技术导则、技术规范、设计图集、施工及验收办法、运营维护管理技术规程的编制，开展相关的技术路线、指标体系及“三新”利用等研究工作。加强地下综合管廊在预制拼装、智慧管廊、内涝防治、BIM 技术应用等领域的研究和推广，强化技术标准体系对地下综合管廊建设的支撑作用，科学指导地下综合管廊项目建设及后期维护管理。
（三）制定并完善地下综合管廊相关配套政策体系，探索和创新相关体制机制。发改、住房和城乡建设、财政、国土资源等部门应积极开展我市地下综合管廊建设的体制机制研究工作，结合国家试点工作要求和我市实际，制定出台地下综合管廊相关配套政策，研究和创新地下综合管廊建设的投融资、建设、管理、收费、运营模式和机制，探索地下综合管廊构筑物的产权认定和登记模式，实现利用既有地下综合管廊固定资产的再融资，完善地下综合管廊相关考核及激励机制，鼓励和吸引更多社会资本积极参与到地下综合管廊建设相关产业链中，有效扩大我市公共产品的投资效率，确保地下综合管廊建设功效的发挥。
（四）切实开展地下综合管廊建设各项工作，确保地下综合管廊建设有序推进。各有关部门应将地下综合管廊建设各项工作任务纳入部门年度工作内容。发改部门应将辖区地下综合管廊建设纳入辖区社会经济发展计划，统筹安排地下综合管廊各级财政性建设资金，编制下达地下综合管廊政府投资年度计划。加强对地下综合管廊收费标准的监督检查和引导规范，保障地下综合管廊运维正常运转。财政部门应加强地下综合管廊政府财政统筹和资金落实，协调各级财政部门，出台配套相应财政补助、支持政策，落实各年度地下综合管廊项目的政府可行性缺口补贴资金需求。规划部门应加强地下综合管廊相关规划的编制和管理，在建设项目审批、手续办理各环节中按照相关专项规划要求，推进地下综合管廊建设区域管线强制入廊工作。国土资源部门应在项目土地审批、出让各环节中落实地下综合管廊项目建设相关用地需求。住房和城乡建设部门应科学制定我市地下综合管廊年度建设计划，建立相应地下综合管廊项目库，在地下综合管廊及其他相关建设项目的技术审查、行政审批及建设手续办理、项目验收及移交等环节中落实地下综合管廊建设管理要求。城管执法部门应督促各区人民政府切实加强城市道路管理，严格道路挖掘手续审批，在地下综合管廊建设区域不允许管线二次破路施工，促进既有管线的有序入廊。
（五）加强地下综合管廊建设项目管理，确保工程质量和运维安全。各建设单位要严格履行基本建设程序，以地下综合管廊“百年工程”为基本建设质量目标，加强地下综合管廊工程勘察、设计、施工、采购、监理、竣工验收等环节的监督管理，全面落实工程建设各方质量安全主体责任。通过优化项目招标及政府采购形式，避免建设过程中出现恶意低价等直接影响建设质量的不正当竞争行为。依法办理土地、规划、招投标、施工许可等手续，确保地下综合管廊建设质量满足其长期运营和安全保障要求。建立地下综合管廊工程质量终身责任永久性标牌制度，接受社会监督。加强工程档案管理，项目竣工后建设单位应当向地下综合管廊主管部门及城建档案管理机构同步报送工程档案。加强建设工地安全文明施工管理，认真落实安全生产防控措施，加强质量安全隐患的排查、督查，做好施工过程中突发事件引发的次生环境影响分析和应急预案，确保不发生地下综合管廊质量安全事故。
（六）积极采取各种措施，实现地下综合管廊建设区域管线强制入廊。规划中已明确须纳入地下综合管廊的新敷设或迁改的所有管线，必须全部入廊，既有现状管线应根据实际逐步有序迁移至地下综合管廊。凡按照规划必须强制入廊的管线，在规划、国土、建设、城管等建设审批环节中，应不予受理管线以直埋方式的建设或改造许可审批、不予安排管廊以外的管线位置、不予办理用地许可、不予办理施工许可、不予办理挖掘许可。城区范围内既有高压架空电力线缆，以及有碍市容的各类强弱电架空管线，应结合旧城改造、道路和其他市政项目建设等同步采取地下综合管廊敷设模式，逐步有序迁移至地下综合管廊。各有关部门应在规划、国土、立项等审批环节积极做好管线的行政管理，原则上我市中心城区范围不再接受新的高压电力架空线路及其他管线杆线架设项目的申报和审批，确保我市既有城区架空管线实现存量逐年递减。各行业主管部门和管线产权单位应积极配合，及时与建设单位签订入廊协议，切实做好各自管线入廊的相关工作。市级财政部门应会同住房和城乡建设等部门，针对现状已运营管线的有序入廊及其管线迁改，制定相应的补贴政策或补偿方式。
（七）突出各级政府在地下综合管廊建设中的主导地位，充分发挥管廊平台公司作用。各级政府要在地下综合管廊建设中充分发挥主导作用，要按照既有财政体制，分级负责全市地下综合管廊建设工作。凡市本级出资建设的地下综合管廊，由市级地下综合管廊平台公司负责投融资、建设、运维和管理，各县（市）人民政府财政出资建设的地下综合管廊，分别由各县（市）人民政府明确项目投资、建设、运维和管理的责任主体和实施主体。市级地下综合管廊平台公司要充分发挥地下综合管廊建设中的牵头作用，认真落实国家、省、市有关地下综合管廊建设的工作要求，积极做好地下综合管廊项目的前期准备和申报工作，创新投融资模式，争取国家财政、金融和税收等政策的支持；要科学制定全市地下综合管廊发展规划和年度计划，规范和统一全市地下综合管廊技术要求和建设标准，统筹全市地下综合管廊投融资、建设、运营和管理工作，做实做强公司实体。长沙县、浏阳市、宁乡县人民政府根据需要可综合组建地方管廊平台公司，统筹和推进辖区内的地下综合管廊建设工作。
（八）加强地下综合管廊的运维管理，实现运营有偿使用。各有关单位和部门应将确保后期地下综合管廊安全、高效运维，作为我市地下综合管廊建设工作的重点，应明确地下综合管廊运营单位和各管线权属单位的管理维护边界和责任分工，加快制定并完善相关运维管理制度和政策，建立健全防暴恐、防偷盗、防破坏、防火灾等影响地下综合管廊安全运营事件的应急预案和防范措施，共同做好突发事件的应急演练和应急管理工作。市级地下综合管廊平台公司应加强地下综合管廊运维的技术管理体系和制度体制构建，确保城市地下综合管廊及入廊专业管线的安全、高效运行。地下综合管廊建设运营单位应积极与入廊管线单位协商确定有偿使用费标准，不能取得一致意见时，由市人民政府组织价格、住房城乡建设主管部门等进行协调，通过开展成本调查、专家论证、委托第三方机构评估等形式，为供需双方协商确定有偿使用费标准提供参考依据。对暂不具备供需双方协商定价条件的地下综合管廊，按照省价格主管部门会同省住房城乡建设主管部门制定的地下综合管廊收费具体实施办法执行。市发改部门要根据省人民政府授权依法制定有偿使用费标准或政府指导价的基准价、浮动幅度，并规定付费方式、计费周期、定期调整机制等有关事项。通过政府指导协调，建立起由市场形成价格的机制。各入廊管线权属单位要根据地下综合管廊建设情况制定相应的年度管线入廊建设计划和费用预算，并按照入廊协议，积极主动向地下综合管廊产权单位和建设运营单位缴纳入廊费和日常维护费。
（九）突出市场在资源配置中的决定作用，多渠道筹措建设资金。各级政府及部门要多渠道筹集建设资金，加大对地下综合管廊建设投入力度，并在重大项目投资计划和年度建设计划中，优先安排地下综合管廊建设示范项目。创新建设模式及投融资机制，科学界定地下综合管廊建设项目准公益性产品属性，因地制宜推广运用政府与社会资本合作（PPP），以及设计施工运营总承包（EPCO）等多种模式，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、投资补贴、贷款贴息等多种形式，鼓励各类社会资本参与地下综合管廊建设和运营管理。鼓励多种方式组建实施主体，可由入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，积极参与我市地下综合管廊的投资、建设及运营管理。相关部门应紧密对接各类政策银行，同步争取上级政府及各类金融部门对我市地下综合管廊建设资金的支持，积极包装地下综合管廊建设项目，吸引国内外大型企业或社会资本的投资，多渠道筹措地下综合管廊建设资金。
三、工作要求
（一）强化各级政府责任。市人民政府及各区县（市）人民政府是辖区地下综合管廊建设工作的第一责任主体，各级政府应把地下综合管廊建设纳入我市城市转型发展和品质提升建设工作中，加强组织领导，统筹协调，强化监督检查，落实各项建设任务。
（二）形成部门联动机制。有关部门要在市人民政府统一布置下，主动适应地下综合管廊建设系统性、综合性和创新性的要求，按照职责分工，密切合作、高效联动、形成工作合力。市管廊办、市住房和城乡建设委负责全面牵头推进我市地下综合管廊各项工作，并协助市政府有关部门督查、评价、考核全市地下综合管廊建设工作成效。市区两级的发改、住房和城乡建设、规划、国土资源等部门要按照市人民政府关于推进地下综合管廊建设的各项职责分工，协同推进辖区地下综合管廊建设各项工作。
（三）建立考核激励机制。将地下综合管廊建设纳入全市绩效考核体系，对相关部门进行考核，并将考核结果作为评价领导班子和领导干部的重要内容。市住房和城乡建设委会同有关部门研究制定我市地下综合管廊建设管理工作考核及激励办法，市管廊办应定期对工作进展进行督查、考核评估和通报。
（四）加强舆论及宣传引导。地下综合管廊建设离不开全社会公众参与，相关部门应采取多种方式和多种渠道进行宣教，普及地下综合管廊相关知识，提高公众对地下综合管廊建设重要性的认识，鼓励公众积极参与地下综合管廊各项工作，营造良好的地下综合管廊建设环境。
长沙市人民政府办公厅
2017年3月30日??