鞍山市人民政府关于加快建设法治政府的若干意见

鞍山市人民政府关于加快建设法治政府的若干意见
（鞍政发〔2016〕16号）
各县（市）区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门，各有关单位：
党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大决策部署，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）及中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）对法治政府建设确立了具体目标。为实现到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信、群众满意的法治政府，现就深入推进依法行政、加快建设法治政府，特别是从政府的行政决策、执行到监督方面入手提出如下意见。
一、依法全面履行政府职能，大力推进简政放权
（一）推进政府职能法定化。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。依法全面履行政府职能，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政、失职、渎职现象。全面厘清政府权力，坚持职权法定原则，实行权力清单制度。建立权力清单、责任清单和负面清单“三个清单”。各级政府及其部门不得法外设定行政权力事项，不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的规定。
（二）深化行政管理体制改革。加强政府履行公共服务、
市场监管、社会管理、环境保护等职责，理顺各级政府事权关系，推进市和县（市）区、开发区及乡镇（街道办事处）事权分工法定化，实现市级以决策和监督为主，县级以执行为主，乡镇以服务为主。按照精简统一效能原则，推进大部门制改革，加大市场监督、城市管理等领域的机构职责整合力度，加快形成精干高效的政府组织体系。
（三）转变政府职能。简政放权，深化行政审批制度改革，进一步依法取消和下放与经济增长、促进就业创业等密切相关的许可事项，清理规范各类资质资格行政许可。简化行政许可（审批），清除不必要的限制条件和约束。减少投资项目审批、资质资格许可、评估评审事项、评比表彰活动，依法可以下放的经济社会管理事项，一律下放。要做好权力对接，完善体制机制，使之放得下，接得住。坚持放管结合，强化下放取消行政权力的后续监管措施。规范非税收入征收，实行行政事业性收费清单制度。严格规范行政许可中介服务，对行政许可前置环节的技术审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务全面清理，确需保留的要规范办理时限和收费标准并向社会公示。发挥社会组织作用，完善政府向社会购买服务制度。完善公共资源交易制度和平台建设，强化交易监管，提高公共资源配置的效率和效益。进一步深化商事制度改革，实行工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证“三证合一”登记制度。规范招商引资行为，推进对外贸易和投资便利化，优化建设工程项目审批流程。推进突发公共安全事件应急救援体制机制建设。
（四）全面推进政务公开。完善例行发布、应急发布、政策解读等机制。加大财政预算、公共资源配置等政府信息公开力度。改进依申请信息公开工作，明确办理流程，规范受理、交办、承办和答复等环节。加快建设统一的、以网上审批系统为核心，兼备电子监察功能的网上审批平台。加强公共行政服务中心建设，完善市县乡村四级联动的公共行政服务体系。行政审批事项全部进入公共行政服务中心集中办理，实行一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、限时办结。推进政府诚信体系建设，推动社会诚信体系建设，推进企事业单位和个人信用基础数据库建设，规范信用信息应用。
二、健全重大行政决策机制，实现政府决策行为的法治化
（五）加强科学民主决策机制建设。完善行政决策程序制度建设，明确重大行政决策范围，确定各相关部门的职责，制定公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等操作规程。一是公众参与环节，重大行政决策事项应根据该决策对公众影响的范围和程度，采取公示、调查、座谈、论证、听证等形式，充分听取公众提出的意见和建议；二是专家论证环节，建立重大行政决策咨询专家库，为政府重大行政决策事项进行咨询论证；三是风险评估环节，凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，作出决策前应进行风险评估，必要时引入第三方评估机制；四是合法性审查环节，政府法制部门应当对重大行政决策进行合法性审查；五是集体讨论决定环节，政府重大行政决策由政府全体会议或常务会议讨论决定。
在不断完善政府决策机制的同时，涉及行政区域内政治、经济、文化、社会、生态文明建设中带有全局性、根本性、长远性的事项，以及关系群众切身利益、社会普遍关注的事项应当依法报请人大常委会讨论决定。
（六）创新完善政府法律顾问制度。按照《决定》、《纲要》的要求，依据《鞍山市人民政府法律顾问管理办法》，各级政府和部门进一步完善政府法律顾问制度，吸收更多专家和律师参加法律顾问工作，加快构建以政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加的政府法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。进一步发挥政府法律顾问的作用，组织法律顾问围绕重大行政决策、政府立法和规范性文件制定、疑难行政复议诉讼案件、重要协议、重大突发性事件等开展咨询论证和法律服务，促进依法办事，防范法律风险。加强对政府法律顾问的管理，形成“事前防范、事中控制、事后补救”的政府法律风险防控体系，有效防范政府决策风险。
（七）强化决策责任追究。落实重大行政决策后评估制度，采取抽样检查、跟踪调查、综合评估等方式，主动了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见建议，对决策执行情况进行评估，及时发现并纠正决策存在的问题。明晰决策主体和决策实施单位职责，建立重大行政决策全过程记录和立卷归档制度。完善重大决策事项档案管理，重大决策的决策事项立项、决策主体、决策内容、决策程序记录、决策决定、实施主体及合法性审查意见等材料应当按规定归档保存。健全重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制，明确追责处理程序，对违法决策、决策严重失误或依法应及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，按照“谁决策、谁负责”的原则，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员的责任。
三、加强政府制度建设，打造务实管用的制度建设环境
（八）围绕中心工作开展立法。一是围绕全市改革发展大局和突出问题，群众反映强烈的突出问题，向人大及其常委会提出地方性法规立法建议或提报立法议案，加强重点领域立法。开展好地方性法规草案的调研、论证、协调、起草等工作，推动全市中心工作和重大决策部署的贯彻落实。把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来，努力做到改革决策和立法决策协调同步，确保改革决策的科学性和合法性。二是重视发挥地方立法的引领和推动作用。立法工作要紧紧围绕党委政府的工作中心，并且及时发现地方性法规、规章与上位法或者改革发展决策不一致、不适应甚至相抵触的规定，启动立法程序予以修改或者废止。改革决策涉及现行法律空白，需要为依法行政提供相关法律依据的，要在地方立法权限范围内作出授权决定，使政府推行改革措施于法有据。三是加快城乡建设与管理、公共服务、保护和优化生态环境以及保障和改善民生等方面立法，为我市经济社会发展提供坚强有力的制度保障。
（九）实行开门立法，推进科学立法、民主立法，探索立法创新的新途径。一是完善立法项目征集和论证制度，增强立项的科学性、权威性。拓展面向社会公众公开征集立法建议项目的渠道，通过网络、电视、广播、报纸等主流媒体，探索运用微博、微信等新兴媒体，广泛征求意见。把人大代表、政协委员所提建议、议案作为立法规划和年度立法计划的重要来源，对有立法必要且条件基本成熟的项目及时立项，优先列入年度立法计划。二是建立和完善法规立项审查论证机制。明确立项要求、立项标准、立项审查主体、立项论证程序等内容。创新论证方式，除召开专家论证会、部门座谈会、开展媒体和网络互动等形式听取意见外，还可以书面征求党政机关的意见，征求人大代表、政协委员、有关领导、政府决策咨询机构或者科研院校专家的意见。深化论证程度，探索建立立项分析评价机制，从立法成本、执法成本、社会成本以及立法效益等方面对法规项目进行评估，客观分析法规可能对经济社会产生的影响。三是改变当前立项主要由政府有关部门申报的状况，在立法项目的确定上，要围绕贯彻落实党委政府重大战略决策部署，围绕经济社会发展大局，从全面深化改革的现实出发，在广泛听取各方面意见的基础上，积极开展立项论证，科学确定立法项目。四是探索建立法规多元化起草机制。在注重发挥政府在立法中基础性作用的同时，不断拓宽多元化的法规起草渠道。对于综合性强、涉及面广、协调难度大的法规草案，由立法机构牵头，组织政府相关部门、行业协会组织、专家学者等相关人员组成综合起草小组负责起草。对有明显利益关系的立法项目，政府职能部门应实行起草回避，由政府法制机构负责起草。对专业性、技术性强的立法项目，尝试委托大专院校、科研机构或社会组织、学术团体组织起草。此外，坚持立、改、废、释并举，健全地方性法规和政府规章清理机制，加快修改和废止不适应经济社会发展的地方性法规和政府规章，增强地方性法规和政府规章的及时性、系统性、针对性、有效性，推动地方立法工作与时俱进。
（十）加强行政规范性文件管理。一是进一步完善制度廉洁性评估工作机制。严格落实“规范性文件不经过评估不出台、不经过评估不备案”的规定。二是实现备案审查工作的规范化、常态化，进一步完善备案审查机制，确定备案主体责任，强化对抽象行政行为的监管。加强对规范性文件备案审查工作的指导力度，提高规范性文件的报备率和报备质量，实现备案工作由上级机关督促约束向下级机关自觉履行转变，确保规范性文件应备尽备。要严格执行《鞍山市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，及时向人大常委会报备政府规范性文件。三是实现规范性文件清理工作常态化。解决好简政放权过程中与法律、法规、规章或者上级文件相抵触，或违法设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收等事项，以及部门文件之间对同一事项规定不一致等问题。围绕简政放权，完善公平公正法治环境，定期组织开展规范性文件专项清理工作，清理后的规范性文件目录及时向社会公布。
四、深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法
（十一）规范行政执法主体。根据各级政府（含开发区管委会）的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。依法合理界定各级行政机关的执法权限和执法责任，理顺条块行政执法部门分工与合作的关系。健全完善行政执法级别管辖制度，依法明确并定期清理行政机关行政执法主体资格，面向社会公布。严禁议事协调机构、非常设机构或者临时机构行使行政执法权，严禁行政执法单位内设机构、下属事业单位未经法律、法规授权或者未经依法委托以本单位名义执法。
（十二）理顺行政执法体制。完善市和县（市）区政府（含开发区管委会）行政执法管理，加强统一领导和协调。大幅减少市和县（市）区政府（含开发区管委会）执法队伍种类，推进在食品药品、交通运输等领域内的综合执法体制改革，推行跨部门综合执法，同一个领域市本级政府或区政府原则上只设一支执法队伍。加强城市管理综合执法机构和队伍建设，推进相对集中处罚权向乡镇延伸工作，在开发区（园区）设置综合行政执法派出机构。
（十三）加强行政执法人员管理。全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，严格行政执法人员身份，加强行政执法资格审核和清理工作，行政执法人员须经培训考试合格后取得执法资格，领取执法证件才能开展执法活动。行政执法部门要健全纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高执法人员素质。完善考核制度，科学合理设计行政执法人员考核指标体系，考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据。规范执法辅助人员管理，明确其适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序等要求。
（十四）完善行政执法程序。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。制定完善行政执法程序规范，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等执法行为。建立执法全过程记录制度，利用文书、视频等载体全程记录行政执法行为各个执法环节并做好记录的归档、保存和使用。健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度，明确听证、集体讨论决定的适用条件。加强行政执法机关之间的协调配合，及时解决执法机关之间的权限争议。严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。逐步推行行政执法公示制度，依法公开执法案件案由、依据和办理结果。
（十五）健全行政执法和刑事司法衔接机制。强化食品安全、环境保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善公安机关与食品药品、环境保护、工商管理、质量监督、安全生产等重要行政执法部门沟通协作机制，实现资源整合、无缝对接。落实省和市《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》，完善案件移送标准和程序，进一步加强行政执法与刑事司法信息平台建设，健全完善行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。对案件移送、办理过程中的失职、渎职等行为，建立严格的责任追究机制。
（十六）创造良好的营商环境。一是规范涉企行政行为。行政执法部门到企业开展执法检查，例行检查须编制行政执法检查计划，年初送本级政府法制部门汇总提出具体意见，报同级政府批准后及时向社会公开。对开发园区企业检查要严格履行开发园区内涉企检查的审批程序。对法律、法规规定的食品药品安全、安全生产、公共安全、环境保护等直接涉及人民生命财产安全事项进行的随机检查，以及各级政府临时部署的执法检查要事后备案。大力推广随机抽查监管，通过制定随机抽查事项清单，建立行政执法人员和管理对象随机抽取确定的“双随机”抽查机制。二是创新行政执法方式。改进行政执法方式，运用行政指导、行政合同、行政奖励等形式和引导、教育、劝告等方式实施管理。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将行政事业性收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。三是加强行政执法信息化建设和信息共享。建立统一的行政执法信息平台，完善网上执法办案及信息查询系统。加强行政执法经费保障。强化科技、装备在行政执法中的应用。健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。
五、完善行政权力的监督机制，自觉接受监督
（十七）自觉接受对行政权力的制约和监督。自觉接受党内监督，落实党风廉政建设责任制，加强廉政风险防控，动态排查廉政风险点，依纪依法惩处腐败行为。自觉接受人大监督、民主监督，依法履行报告、通报职责。自觉接受司法监督，及时落实、反馈司法建议和检察建议。
（十八）健全行政权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力。有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求。完善政府内部层级监督，改进上级行政机关对下级行政机关的监督，建立健全常态化、长效化监督制度。加强行政监督和审计监督，对审计发现的问题要整改落实。加强行政监察，推进政府绩效管理监察。
（十九）依法履行行政复议职责。畅通行政复议渠道，改进行政复议案件审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等方式解决纠纷。加强行政复议人员职业化建设，通过组织培训和学习，提高行政复议案件办理质量和效率，增强行政复议的权威性、专业性、透明度和公信力。行政机关切实履行行政复议决定，对不履行决定的单位和责任人，由监察机关依法追责。推进建立行政复议委员会工作，整合行政复议资源，充实行政复议力量，确保行政复议人员、办公场所、办案车辆及听证厅等方面的配备、建设与复议工作任务相适应。
（二十）完善社会监督和舆论监督机制。建立健全营商环境举报平台建设，完善行政机关违法行政行为投诉举报登记制度。加强政府法制监督，推进执法监督体制改革，健全工作制度。畅通投诉举报途径，通过举报箱、电子信箱、热线电话等监督渠道，方便群众投诉举报、反映问题，依法及时调查处理违法行政行为。发挥报刊、广播、电视等媒体监督作用，重视网络互动和规范网络监督，建立健全网络舆情监测、收集、研判、处置机制。
（二十一）突出社会矛盾纠纷预防化解。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，建立健全社会矛盾预警、利益表达、协商沟通、救济救助等机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，引导和支持人们理性表达诉求，通过法律途径维护权益。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等衔接、相互协调的多元化矛盾纠纷解决机制，健全行政调解与人民调解、司法调解相衔接的调解联动机制。完善行政调解制度，规范行政调解程序，改进行政调解方式，增强行政调解效力。
（二十二）加强行政诉讼应诉工作。行政机关应积极出庭应诉，接受司法审判，尊重法院裁判，行政机关自觉履行生效的法律文书。加强法制培训，行政负责人或专门工作人员要准确把握修改后的《行政诉讼法》的主要内容和精神实质，提高法制观念。完善行政机关内部行政应诉工作程序和制度，积极购买社会服务，保证行政机关的行政应诉工作质量不断提高。
六、加强组织领导，为建设法治政府提供组织保障
（二十三）加强部署和考核。各级政府（含开发区管委会）及其部门的主要负责人是推进依法行政、建设法治政府的第一责任人，要加强组织领导，健全工作机制，制定行动计划，落实工作举措。把法治政府建设摆在政府工作的突出位置，纳入经济社会发展总体规划，与改革发展稳定任务同部署、同落实、同考核，确保工作落实到位。要完善依法行政考核机制，提高依法行政考核在政府及部门综合目标考核、绩效考核中的分值比重，形成奖惩机制，把考核结果作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。加强对建设法治政府、打造法治政务环境进展情况的督促检查，结合建设法治政府年度重点工作，开展定期不定期专项检查，确保法治政府建设的各项任务落到实处。
（二十四）加强法治思维培养。落实各级政府及其部门领导班子集体学法制度。建立完善行政机关工作人员录用、在岗和上岗前的法律知识和法律、法规的培训制度，增加法律法规知识在公务员录用考试中的比重，定期开展行政执法人员法律法规培训。
（二十五）加强法治宣传教育。扎实推进“七五”普法工作，健全法治政府建设宣传教育推进机制。按照“谁执法、谁普法”的要求，制定和落实行政机关普法责任制及工作督查机制。创新普法形式，丰富普法宣传内容，推进法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业。在全社会培育法治信仰，倡导契约精神，树立规则意识，弘扬公序良俗，为法治政府、法治社会建设营造良好氛围。
（二十六）加强法治队伍建设。加强市和县（市）区政府、开发区管委会法制部门规范化建设，保证机构编制与其职责任务相适应。强化基层法制队伍建设，镇街配备专职法制员。建立符合政府法制工作人员职业特点的管理制度，推进政府立法、执法监督、行政复议队伍专业化、职业化，加大法制干部培养、交流和使用力度。加强立法、复议、法律顾问、行政执法人员培训、应诉等工作的经费保障，支持有关法治工作的开展。各部门要明确承担政府法制工作职能的内设机构，发挥其在制度建设、执法监督、行政复议、行政应诉等方面的重要作用。
鞍山市人民政府
2016年6月7日