安徽省人民政府关于县级公立医院综合改革的意见

安徽省人民政府关于县级公立医院综合改革的意见
（皖政〔2012〕98号）
各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发?z2009?{6号）、《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发?z2011?{5号）、《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）和《国务院办公厅印发关于县级公立医院综合改革试点意见的通知》（国办发?z2012?{33号），省政府决定在全省74个县（含市、区，下同，名单附后）全面开展县级公立医院（包括县级综合医院和中医医院，以下简称县级医院）综合改革，现提出如下意见：
一、总体要求和主要目标
1．总体要求。按照管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开的要求，坚持保基本、强基层、建机制的原则，以破除“以药补医”机制为关键环节，以改革补偿机制和落实医院自主经营管理权为切入点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、价格机制、医保支付制度、采购机制、监管机制等综合改革，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的县级医院运行机制。坚持以改革促发展，加强以人才、技术、重点专科为核心的县级医院能力建设，统筹推进县域医疗卫生体系发展。
2．主要目标。推进综合改革，完善县级医院管理体制、法人治理机制、药品采购机制和运行补偿机制，建立权责明确、管理科学、激励约束有效的现代医院管理制度；通过加强能力建设，构建布局合理、规模适当、功能完善、富有效率的县域医疗服务体系。力争到2015年县域内就诊率提高到90%左右，基本实现大病不出县，住院患者实际报销比例达到70%左右，切实减轻群众看病负担。
3．功能定位。县级医院是县域内的医疗卫生中心和农村三级医疗卫生服务网络的龙头，并与城市大医院分工协作，主要为县域居民提供基本医疗服务，包括运用适宜医疗技术和药物，开展常见病、多发病诊疗，危急重症病人救治，重大疑难疾病接治转诊；推广应用适宜医疗技术，为农村基层医疗卫生机构人员提供培训和技术指导；承担部分公共卫生服务，以及自然灾害和突发公共卫生事件医疗救治等工作。
二、推进管办分开，深化管理体制改革
4．完善县级医院管理体制。成立县级医院管理委员会（简称“医管会”），作为县级医院管理的决策机构，负责推进县级医院管理体制、运行机制改革和现代医院管理制度建设，决定县级医院发展规划、章程拟订和修订、财务预决算、重大业务、院长选聘与薪酬制度等重大事项，审定县级医院绩效考核、资产运营和年度工作报告。医管会主任由县级人民政府主要负责同志担任，成员由组织、编制、发展改革、卫生、财政、人力资源社会保障、价格、药监等部门和县级医院负责人，以及部分人大代表、政协委员等组成。在县级卫生行政部门设立相对独立的县级医院管理办公室（简称“医管办”），承担医管会日常工作，监督县级医院运行，制定考核方案报医管会同意后对县级医院组织实施绩效考核。县级财政部门负责县级医院的资产管理、财务监管，落实财政补助政策。
5．加强卫生行政部门行业管理职责。县级卫生行政部门履行县域医疗卫生机构的统一规划、统一准入和统一监管等行业管理职能，负责建立完善县级医疗机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，健全医疗服务标准、规范和质量评价体系，加强医疗服务行为、质量安全和医疗卫生机构运行监测监管。县级卫生行政部门负责人不得兼任县级医院领导职务。
三、推进政事分开，健全法人治理机制
6．落实自主经营管理权。县级医院执行医管会的决策，具有独立法人地位和人事管理权、内部机构设置权、副职推荐权、中层干部聘任权、收入分配权、年度预算执行权等自主经营管理权。实行院长负责制，强化经营管理责任，重大决策须经医院领导班子集体研究。
7．建立院长选聘制度。县级医院院长由医管会聘任；副院长由院长推荐提名，医管会聘任。建立院长收入分配激励机制和任期目标责任制，院长年收入原则上不超过医院职工年平均收入的4倍。加快推进院长职业化建设。
8．完善绩效考核制度。建立以公益性质和运行效率为核心的县级医院绩效考核体系。由医管会与县级医院院长签署绩效管理合同，把医疗质量和服务效率、医疗费用控制、社会满意度和资产运营效果等作为主要量化考核指标。县级财政部门对县级医院资产运营效果进行考核，医管办负责组织对县级医院医疗服务质量和效率、医疗费用控制、社会满意度等进行考核，考核结果与医院财政补助、院长收入、奖惩和医院总体工资水平等挂钩。
9．优化内部运行管理。探索建立医疗、行政分工协作的运行管理机制，建立健全以成本和质量控制为中心的管理模式。严格执行医院财务会计制度，探索实行总会计师制，建立健全内部控制制度，实施内部和外部审计。
四、推进人事分配制度改革，充分调动医务人员积极性
10．创新编制和岗位管理。根据县级医院功能、工作量和现有编制使用等情况，科学合理确定县级医院床位和人员编制，建立动态调整机制。县级医院按国家确定的事业单位通用岗位类别、等级和结构比例，在编制规模内按照有关规定自主确定岗位，实现身份管理向岗位管理的转变。实行卫生专业技术人员资格准入制度，确保专业技术岗位不低于单位岗位总量的80%。
11．深化用人机制改革。坚持德才兼备、群众公认的原则，突出专业管理能力，选聘县级医院院长。落实县级医院用人自主权，全面实行聘用制度，坚持民主、公开、竞争、择优的原则，实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。新进人员实行公开招聘，择优聘用。结合实际妥善安置未聘人员。完善县级医院卫生人才职称评定标准，突出临床技能考核。鼓励县级医院工作人员养老等社会保障服务社会化。
12．完善收入分配激励机制。建立健全符合医疗行业特点、体现岗位绩效和医务人员技术服务价值的收入分配制度。完善工资收入水平正常增长调整机制。提高人员经费支出占业务支出的比例，逐步提高医务人员待遇。加强绩效考核，健全以服务质量、数量和患者满意度为核心的内部分配机制，多劳多得、优绩优酬，体现医务人员技术服务价值。收入分配向临床一线、关键岗位、业务骨干、做出突出贡献等人员倾斜，适当拉开差距。严禁将医务人员个人收入与医院的药品、检查收入挂钩。
13．改善执业环境。加强县级医院医务人员执业保险制度和风险防范机制建设，利用保险机制化解医疗风险，运用医疗风险基金积极发展完善医疗意外伤害保险、执业医师责任保险、医疗机构责任保险等多种医疗执业保险，提高县级医院风险防范化解能力。县级医院累计提取医疗风险基金不超过当年业务收入2‰。完善医患纠纷第三方调解机制和患者投诉机制，加强医患沟通，构建和谐的医患关系，维护正常的医疗服务秩序，保护患者和医务人员的合法权益。加强正面宣传引导，在全社会形成尊重医学科学、尊重医务人员的社会氛围。
五、推进医药分开，建立健全运行补偿机制
14．改革运行补偿机制。县级医院使用的所有药品实行零差率销售，由此减少的收入，通过收取诊察费（含挂号费）和增加政府投入予以补偿，努力实现患者负担能下降，医院收入不减少，医保基金可承受。其中，收取的诊察费约占补偿额的75%（诊察费按一定比例纳入医保支付政策范围），政府增加的投入约占补偿额的25%，由省级财政按县级医院诊疗人次予以补助。诊察费的定价方式和标准由省级价格部门会同有关部门提出，财政补助办法由省级财政部门会同有关部门另行制定。降低大型医用设备检查、治疗价格，政府出资购置的大型设备，按不含设备折旧的合理成本制定检查治疗价格，已贷款或集资购买的大型设备由政府回购，回购有困难的限期降低检查价格。省级价格部门按照总量控制、结构调整的原则，合理调整护理费、手术费、床位费等项目价格，使医疗机构降低检查、治疗价格减少的收入得到合理补偿。通过上述改革措施，引导患者分级就医，促进合理诊疗、合理用药，规范诊疗行为，提高医疗服务水平，形成以技养医长效机制，推动医疗卫生事业持续健康发展。
15．完善药品招标采购机制。以省医保目录（包括新农合和城镇医保目录）为依据，确定《安徽省县级医院药品集中采购目录》（以下简称《集中采购目录》）。按照“量价挂钩、招采合一”的招标采购办法，全省统一网上集中招标采购。中标药品由中标生产企业直接配送或委托药品经营批发企业配送，确保药品质量安全、价格合理和供应及时。全程监督招标采购，严格处罚违规行为。因临床特需使用《集中采购目录》外的药品，须报经省药品招标领导小组办公室同意，实行备案采购。县级医院高值医用耗材招标采购，比照药品招标采购办法执行。
16．规范药品使用。在《集中采购目录》中遴选制定《县级医院基本用药目录》（以下简称《基本用药目录》），品种数应基本满足县级医院用药需求。县级医院使用药品以《基本用药目录》为主，优先配备使用国家基本药物。使用《基本用药目录》内药品采购金额占每月总采购金额比例不得低于70%，其他药品的使用原则上从《集中采购目录》中选择。
17．加强药品质量监管。定期开展对中标药品、耗材生产企业处方工艺的核查，严格执行GMP（药品生产质量管理规范）的有关规定；加强对药品、耗材配送企业的监管，严格执行GSP（药品经营质量管理规范）的有关规定。完善定期抽验和通报制度，建立核查档案，对药品、耗材生产企业、配送企业和使用单位实行电子监管。对基本药物和高风险品种实施全品种覆盖抽验，定期发布药品质量公告，加强药品不良反应监测工作。
18．落实政府投入政策。全面落实各级政府对县级医院基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农等公共服务的政府投入政策。县级政府对县级医院履行出资责任，负责落实县级医院建设发展投入，省、市财政按规定程序和渠道给予专项补助。县级医院已经形成的历史债务，根据国家和省统一部署，由县级政府负责清理、认定，逐步化解。
六、推进基本医保支付方式改革，提高保障水平
19．改革医保支付方式。落实医保基金收支预算管理，健全医保对统筹区域内医疗费用增长的控制机制。县级政府确定医保基金支出总体控费目标并分解到定点医疗机构，将医疗机构次均（病种）医疗费用增长控制和个人负担定额控制情况列入分级评价体系，推行总额预付，按病种、按人头、按服务单元支付等付费方式，加强总额控制，争取到2015年覆盖到所有县级医院。将按病种付费与当地实际、参保患者基本医疗需求及采用适宜技术的临床路径结合起来，规范诊疗行为，保证医疗质量。鼓励使用中医药服务，提高医保基金使用效益。
20．建立分级诊疗机制。县级医保经办机构会同县级财政部门对不同等级的医疗机构设置不同的起付标准，进一步拉开差距，引导常见疾病在县内就诊。引导省内分级定点救治，根据疾病诊治技术的复杂程度和医疗机构的收治能力，分别确定不同病种在不同级别医疗机构的报销比例，引导参保患者根据病情分级就医、双向转诊。
21．提高基本医保保障水平。县级医院要提供与基本医疗保险保障范围相适应的适宜技术服务，控制基本医疗保障范围外的医药服务。医保基金通过购买服务、商业大病保险或建立补充保险等方式，有效提高基本医疗保障水平。逐步提高实际报销比例，争取到2015年达到70%左右。加强基金使用监管，建立医保个人账户诚信档案，依法严厉查处套取骗取医保基金等行为，提高医保基金管理水平。
22．加强医保控费监管。建立医保对医疗机构的激励与惩戒并重的约束机制。充分发挥医保机构对医疗服务行为、医疗费用的调控引导和监督制约作用，逐步将医保对医疗机构医疗服务的监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。采用《基本用药目录》药品使用率及自费药品控制率、药占比、耗材占比、次均费用、住院率、平均住院日等指标考核，加强实时监控，考核结果与医保基金支付等挂钩。完善定点医疗机构管理办法，实行分级管理，促进诚信服务。加强医疗服务收费和药品价格监督检查。县级卫生、人力资源社会保障等部门对县级医院医药费用增长情况实施监测与管理，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查等行为。商业保险机构要充分发挥医疗保险机制的作用，与卫生、人力资源社会保障、价格等部门密切配合，加强对相关医疗服务和医疗费用的监控。
23．开展城乡居民大病保险。按照国家发展改革委等六部委《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》（发改社会〔2012〕2605号）要求，各地要从城镇居民医保基金、新农合基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金。城镇居民医保和新农合基金有结余的地区，利用结余筹集大病保险资金；结余不足或没有结余的地区，在城镇居民医保、新农合年度提高筹资时统筹解决资金来源。
七、推进营利性与非营利性分开，构建公平竞争机制
24．建立医疗机构分类管理制度。建立健全不同经营性质医疗机构管理制度，完善非营利性医疗机构的资产管理制度、财务与会计制度、治理机制和监督管理制度。严格界定社会资本举办医疗机构的经营性质，规范管理。社会资本举办的非营利性医疗机构不得转变为营利性医疗机构。政府不得举办营利性医疗机构。
25．积极鼓励和引导多元办医。认真落实国家鼓励和引导社会资本举办医疗机构的政策措施。各地在制定和调整本地区区域卫生规划、医疗机构设置规划时，要明确非公立医疗机构卫生人员、床位和资产总量的比例等发展指标，新增医疗机构应优先考虑社会资本。支持人口大县举办非公立综合性医院。鼓励有条件的地区探索对医疗资源进行整合、重组和改制，优化资源配置。引导非公立医疗机构依法规范执业。
八、加强服务能力建设，提高县域基本医疗服务水平
26．合理配置医疗资源。针对县域群众主要健康问题，根据人口数量和分布、地理交通等因素，制订县域卫生规划和医疗机构设置规划，合理确定县域内医院的数量、布局、功能、规模和标准。县级政府重点办好1－2所县级医院（含中医医院）。按照“填平补齐”原则完成县级医院标准化建设，30万人口以上的县至少有1所医院达到二级甲等水平。以县级医院为中心完善县域急救服务体系，建立县域院前急救体系。综合利用现有设备，探索整合成立县级检查检验中心，推行检查检验结果医疗机构互认，以及后勤服务外包等。
27．提高技术服务水平。县级卫生行政部门编制县级医院重点专科发展规划，按规划支持县级医院专科建设，近期重点加强重症监护、血液透析、新生儿、病理、传染、急救、职业病防治、精神卫生和中医药特色专科，以及近3年县外转诊率排名前4位的病种所在临床专业科室的建设。开展好宫颈癌、乳腺癌、终末期肾病血液透析等重大疾病的救治和儿童白血病、先天性心脏病等复杂疑难疾病的筛查转诊工作。推广应用适宜医疗技术，适当放宽二、三类相对成熟技术的机构准入条件。配合按病种付费改革，省卫生、人力资源社会保障部门负责制订实施适应基本医疗需求、符合县级医院实际、采用适宜技术的临床路径，规范医疗行为。
28．提升中医药服务能力。坚持中西医并重的方针，加强县级医院中医药服务能力建设，落实对中医医院的投入倾斜政策。开展中医药特色专科建设和特设岗位人才引进工作，建立中医住院医师、全科医师培训制度，大力推广中医药适宜技术，促进中医药继承和创新。在县级综合医院开展中医科标准化建设工作，发挥县中医医院龙头作用，推行农村中医药服务县乡村一体化管理，实施“基层中医药服务能力提升工程”。推进中医药“三名”和“三进”，促进中医药进乡村、进社区、进家庭，为人民群众提供质优价廉的中医药服务。
29．加强人才队伍建设。强化住院医师规范化培训，引导经过住院医师规范化培训的医生到县级医院工作，并为其在县级医院长期工作创造条件。健全继续教育制度，落实县级医院医生到城市大医院进修学习制度。加大中医药师传承教育力度。大力培养和引进业务骨干、县域学科带头人，经批准可在县级医院设立特设岗位引进急需高层次人才。建立城市三级医院向县级医院轮换派驻医师和管理人员制度。放宽多点执业规定，鼓励和引导城市大医院在职或退休的骨干医师到县级医院执业。通过政策支持、职称晋升等措施，吸引优秀人才到县级医院长期执业。加强护理队伍建设，健全护士准入制度，到2015年县级医院医护比力争达到1∶2。
30．加强信息化建设。按照统一标准、互联互通的原则，由省统一开发县级医院管理信息系统软件，免费发放县级医院安装使用。建设功能涵盖电子病历、临床路径、诊疗规范、药品管理、医药价格管理、绩效考核、综合业务管理等内容，以电子病历和医院管理为重点的县级医院信息系统，与医疗保障、基层医疗卫生机构信息系统相衔接，与卫生、财政、人力资源社会保障、价格、药监等部门实现互联互通、信息共享，并向经办医保业务的商业保险机构开放与经办业务相关的信息内容。以信息化推动县级医院转变管理服务模式，优化业务流程，规范服务行为，量化绩效考核，并为多方监督提供技术平台。
31．加强信息公开制度建设。推进县级医院信息公开，建立面向社会开放的县级医院公用信息平台，及时向社会公开县级医院年度财务报告以及质量安全、服务流程、费用、效率等信息，充分发挥各方面对县级医院的监督作用。加强行业自律和监督，建立县级医院诚信档案和医务人员考核档案，定期向社会公布。
32．开展便民惠民服务。建立以病人为中心的服务模式，在县级医院普遍开展预约诊疗服务，缩短群众候诊时间。简化挂号、就诊、检查、收费、取药等流程，优化医院门急诊环境和服务流程，广泛开展便民门诊服务，改善服务态度和质量。加强临床护理规范化管理，推广优质护理服务。实行基本医保费用即时结算。
33．加强医德医风建设。以创建和谐医院为核心，切实加强县级医院医德医风建设和思想政治工作，重视医务人员人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤的人道主义精神，树立廉洁高效、优质文明的行业作风，努力营造钻研技术、诚信守诺、爱岗敬业的良好氛围，大力提高医疗服务质量和服务水平，积极打造良好的社会形象。
34．加强上下联动。加快建立县级医院与基层医疗卫生机构、城市大医院长期稳定的分工协作机制。加强县级医院对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，通过纵向技术合作、人才流动、管理支持等多种形式，逐步建立县、乡镇（街道）、村（社区）三级医疗机构一体化管理的新机制，加快形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的医疗服务模式。落实对口转诊和对口支援政策，建立县级医院与城市三级医院危重病例远程会诊、重大疑难病例转诊的工作机制。
九、加强组织领导，保障县级医院综合改革顺利实施
35．加强组织领导。县级医院综合改革涉及面广、政策性强、任务重、难度大，省医改领导小组各成员单位，各市、县政府必须从讲政治的高度，从大局出发，充分认识这项改革的重大意义，切实加强领导，周密部署安排，精心组织实施，确保改革顺利进行，确保各项政策落实到位，确保社会大局稳定。县级医院综合改革工作由省医改领导小组统筹组织、协调推进。各市和74个县党委、政府要将县级医院改革作为一项全局性工作和重大民生工程，摆上重要议事日程。县级政府要按照国家、省、市有关县级医院改革的总体部署和要求，结合实际制定本地区的实施方案，负责推进县级医院改革工作，确保体制机制顺利转轨，确保医院运行效率得到提高，确保人民群众得到实惠。74个县实施方案由所属市政府审定，报省医改领导小组备案；省直管县实施方案报省医改办审定。
36．明确责任分工。县级政府是改革实施主体，政府主要负责人是第一责任人。各市和74个县政府要建立健全包保责任制、定期督导制和责任追究制，形成政府主要领导负总责，分管常务工作和卫生工作的领导具体抓，各有关部门分工协作、密切配合、合力推进的工作机制。各市政府要切实加强对县级医院改革工作的指导和督查。推进改革中出现的重大问题，要及时向省医改领导小组报告。省发展改革（医改办）、编制、卫生、财政、人力资源社会保障、价格、药监等部门要按照职责分工，密切配合，加强督导。要加强对改革进展情况和效果的监测评估、考核，及时协调解决改革推进中遇到的问题。
37．加大支持保障。各级政府要加大卫生投入力度，积极调整财政支出结构，落实投入和补偿政策，支持县级医院综合改革。县级政府要将改革所需政府投入纳入预算和基本建设规划，并及时拨付到位，保证县级医院正常运转。省、市财政部门要切实负起责任，加大对改革的支持力度，确保规定的政府投入落实到位。
38．做好宣传引导。县级医院改革关系广大人民群众和医务人员的切身利益，关系社会和谐稳定。各级、各部门要采取多种形式，加强政策解读，广泛宣传改革的重大意义和主要政策措施，积极引导社会预期，使这项惠及全体人民群众的重大改革深入人心，使广大医务人员拥护支持、积极参与改革，发挥改革主力军作用，使全社会理解、配合和支持改革，为县级医院改革营造良好的舆论环境。
安徽省人民政府
2012年9月22日
附件：
安徽省县级公立医院综合改革县（市、区）名单
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注：标“*”为全国县级公立医院改革试点县，共21个。