中共北京市委、北京市人民政府关于推进集体林权制度改革的意见

中共北京市委、北京市人民政府关于推进集体林权制度改革的意见
（2008年5月7日）
为进一步深化农村改革，解放和发展林业生产力，促进生态建设和农民增收，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）等有关法律法规和政策精神，结合本市实际，现就推进集体林权制度改革提出如下意见。
一、充分认识集体林权制度改革的重大意义
（一）推进集体林权制度改革，是构建社会主义和谐社会首善之区的客观要求。“十一五”和今后一个时期，是北京加快建设繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区重要时期。实现这个战略目标，促进人与自然和谐是基本前提，提升生态水平是内在要求，加快林业发展是重要基础。推进集体林权制度改革，有利于建立权责利相统一的经营机制，从根本上解决林权矛盾，调动农民群众保护林地林木的积极性，促进首都林业更好更快发展，同时也有利于从制度上规范农村集体林资产收益分配，化解农村干群矛盾，维护农村社会稳定。
（二）推进集体林权制度改革，是建设社会主义新农村的紧迫要求。集体林权制度改革是农村基本经营制度改革的重要组成部分，是农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的进一步落实和完善。林业是本市农民就业增收的重要领域，是发展农村经济的基础产业，是首都新农村建设的重要组成部分。推进集体林权制度改革，使林业生产关系更加适应林业生产力的要求，充分发挥农村集体林地林木资源的多种经济功能和林业发展潜力，促进农村经济社会发展，推动社会主义新农村建设。
（三）推进集体林权制度改革，是建设都市型现代林业的现实要求。首都林业是以生态建设为主体的公益林业，是以建设现代化国际大都市为目标的都市林业，是以高科技为支撑的现代林业，是以兴林富民为目的的高效林业。农村集体林地是全市绿化资源的重要基础，是推进生态建设的重要组成部分，在首都林业建设中发挥着举足轻重的作用。推进集体林权制度改革，建立现代林业产权制度，提高林业科学经营管理水平，使生产要素向林业聚集，有效释放集体林业蕴藏的巨大潜力，推动首都林业的发展。
二、集体林权制度改革的总体思路
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面实施以生态建设为主的林业发展战略，坚持农村土地基本经营制度和林业分类经营管理制度，坚持生态保护与产业发展并举，坚持国家、集体和个人三者价值取向协调一致，进一步明晰农村集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，推进配套措施建设，解放和发展林业生产力，切实保障农民利益，调动农民的积极性，实现资源合理利用、林业健康发展、农民持续增收、农村和谐稳定，促进社会主义新农村建设。
（二）基本原则。
1.依法推进，权益平等。以法律为依据，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农村集体经济组织内部成员享有平等的承包经营权益。
2.尊重历史，维护稳定。坚持改革与稳定并重，保持林业政策的稳定性和连续性，不打乱重来，不重新分配。
3.分类指导，区分施策。坚持生态受保护、农民得实惠，处理好生态保护与农村发展的关系。放开搞活商品林，管好管严生态公益林。
4.以人为本，透明公开。发挥农民的改革主体作用，尊重农民意愿。改革的内容、程序、方法和结果要做到公开、公平、公正，确保农民自主决策、民主管理。
5.因地制宜，形式多样。从实际出发，要区分山区与平原、商品林与生态公益林等不同地区不同情况，因地制宜自主选择改革方式，不搞一刀切。
（三）改革范围。本次改革的范围是农民集体所有的商品林、山区生态公益林。其中第一道与第二道绿化隔离地区、五河十路绿色通道的林地林木及平原地区的公益林，暂不纳入本次改革范围。
自然保护区、森林公园等规划范围内属于农村集体所有的林地林木，经营管理现状和林地林木权属维持不变。
国有、集体、个人之间对林地林木权属有争议的，要通过此次改革，以“稳定为主、适度调整”为原则调处解决争议。林地林木权属不清，争议未解决的，不纳入改革范围。
（四）总体目标。“十一五”期间基本完成明晰产权、确立主体、放活经营、强化管理、保障收益等主体改革任务，不断深化配套措施建设。建立以家庭承包经营为基础、多种经营形式并存、权责利相统一的集体林经营管理体制，使“林有其主，主有其权，权有其责，责有其利”。构建“产权归属清晰、经营主体到位、权责划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度，促进郊区林业增量、增质、增效、增收，实现生态好起来、林业兴起来、产品多起来、农民富起来。
三、放开商品林经营
（一）完善经营管理制度。没有确定农民为经营主体的商品林，采取以下方式落实经营主体。适宜家庭承包经营的，采取确权确地的方式承包到户，实行家庭承包经营；由集体统一管理经营好、效益高的，可以划分股权，均股确利到户，按照股份份额获取收益、承担风险，实行集体股份经营；其他的可以进行评估作价，以招标、拍卖、公开协商等形式，确定经营主体，同等条件下本集体经济组织成员享有优先承包经营权。将林地林木发包给本集体经济组织以外的单位或者个人经营的，要经乡镇人民政府批准。经营方式的选择必须经村民会议（社员会议）三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表（社员代表）讨论确定。
已经承包到户，或者由集体经济组织以外的单位、个人经营管理的商品林，依法保持经营关系稳定不变。对确有问题、显失公正、改变土地性质或用途的，要依法妥善处理。
（二）明晰产权。承包经营主体确定后，要进一步明晰产权，依法进行林权登记，对商品林颁（换）发林木所有权或者使用权的林权证。要保持林权证与土地承包经营权证的期限一致。在非耕地上发展的商品林，对林地、林木确权登记，颁发林权证。
（三）放活经营，保障收益。全面放开商品林经营权。商品林由经营管理者依法自主决定种植结构、经营方向、经营模式和经营目标，合理利用林地资源，发展林下经济，开展观光采摘。征收占用商品林林地给予的补偿费的使用和分配按照法律法规的规定和承包合同的约定执行；安置补助费的使用和分配按照法律法规的规定执行。农民承包经营林地林木的收益、承包期内因征占用林地对林木等地上物的补偿费，除合同约定的以外，全部归承包者所有。
完善收益的二次分配制度。集体采取股份合作及招标、拍卖、公开协商等方式经营商品林所得的收益，按照法定程序，由集体经济组织成员民主讨论决定分配。
（四）落实处置权。以充分调动广大农民发展林业的积极性、确保农民增收得实惠为准则，落实商品林的处置权。除承包经营合同有约定外，可以自主处置林地使用权、林木所有权或使用权。经营者可依法对其商品林以转包、出租、转让、互换等方式流转，或作为入股、出资、合作的条件，但不得改变土地用途。
商品林经营者可以自主调整种植结构、更新、采伐，在非耕地上的商品林依照有关法规执行。
林权权利人行使林地开发利用权，必须依法办理相关行政审批手续，并符合法律、法规和规章的规定。
四、完善山区生态公益林管理体制
（一）明晰权属。山区生态公益林继续由农民集体经济组织统一管理，依法颁发林权证。公益林实行“均股不分山，均利不分林”，“确权入股、确权确利”，以村为单位明晰股本，确定股份份额，平均分配落实给本集体经济组织成员，并颁发个人股权证。
已承包经营到户，或者本集体经济组织以外的单位、个人经营管理的公益林，要保持承包关系稳定。对承包程序和承包期限合法、合同内容规范的，要予以维持；对承包双方权利和义务显失公平、承包合同不完善、群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，予以妥善解决。
（二）推进山区生态公益林生态效益补偿。山区生态公益林是首都生态屏障的主体，有巨大的生态服务价值。为进一步强化生态公益林管理，提升山区生态公益林涵养水源、保持水土、净化空气和固碳制氧的生态服务功能，让作出生态贡献的山区农村集体组织、农民获得合理补偿，在坚持山区生态公益林补偿机制的基础上，全面推行山区生态公益林生态效益补偿制度。
落实生态效益补偿制度，要准确划定补偿范围，科学评估公益林的生态价值，合理确定效益补偿额度。市和区县政府按生态服务价值的一定比例，对山区生态公益林进行效益补偿。补偿资金要纳入市和区县财政预算，并建立生态价值与经济社会发展相协调的补偿增长机制。
落实生态效益补偿制度，要明确各级各部门的责任。市财政局、市园林绿化局、市农委等有关部门要研究制定生态效益补偿的具体办法，并完善与生态效益补偿有关的规章制度。要加强资源监测、效益评价等动态管理；区县政府结合实际情况，制定补偿资金的使用和管理办法，统筹安排，确保政策实施，保障农村集体组织和农民权益；乡镇政府制定实施方案，做好督促检查，确保生态受保护、农民得实惠。
生态效益补偿资金主要用于生态公益林的造林营林、抚育管理等生态建设，用于防火防虫、提高森林健康水平的生态保护，用于农民个人按股份所得的生态补偿。其余部分可用于集体林业公益事业，促进山区发展。
不断完善生态公益林管护机制。区县政府和市有关部门要完善制度建设，落实分级管理分级负责的责任制。要建立健全目标明确、专民结合、科技带动、保护有效的管理体系。
（三）保障收益权。切实保障集体经济组织成员通过养山就业、管护劳动、保护生态、以股获利等方式，得到生态效益补偿，实现山区农民家庭增收致富、农村经济社会发展。集体经济组织在保证生态公益林权属不转让、性质用途不改变、生态功能增强的前提下，通过抚育管理、森林健康经营、开发森林旅游资源等取得的经营性的收益，要按照法定程序，由集体经济组织成员民主讨论决定分配。
五、推进集体林权制度改革的配套措施
（一）编制林地保护利用总体规划。按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》及《北京城市总体规划》、《北京市土地利用总体规划》等法律法规和政策规定，依据本市国民经济和社会发展规划，以及建设生态城市的要求，各区县要抓紧编制林地保护利用总体规划，依法划定林地范围，科学确定林地控制指标，合理划定公益林和商品林。
（二）规范林权流转。按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，推动林业生产要素合理流动和优化配置。规范林权流转，建立以林权管理为主要内容的林业产权交易制度。集体统一经营的林地使用权流转，须提前公示并进行森林资源资产评估，由本集体经济组织成员民主决定。土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同；采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。
（三）创新管理体制。各级林业主管部门要进一步转变职能，健全以管理、执法、服务为主的林业行政管理体制。完善林权管理制度，建立健全林业承包经营、产权交易、资源流转等纠纷调处机制。完善林地林木资源资产评估制度，维护国家、集体和个人的合法权益。
（四）完善服务体系。各级政府要加强政策引导和社会化服务体系建设，开展信息、科技、咨询、培训等服务，增强农民自我发展的能力。扶持林产品出口基地建设和加工龙头企业发展，带动农民经营增收致富。要积极培育新型林业经济合作组织，引导农民组建各类专业合作社和行业协会，提高农民民主决策、自律管理、依法维权的能力。金融部门要加强对林业发展的支持，逐步开展林业抵押、贷款业务，探索开展森林资源财产保险业务。
六、切实加强对集体林权制度改革的组织领导
（一）统一思想，明确责任。集体林权制度改革，事关农村发展稳定大局，事关新农村建设稳步推进，事关农民切身利益。各区县党委和政府要把集体林权制度改革作为农村工作的重大任务，党政一把手负总责，制定方案，明确责任，狠抓落实，稳步实施。发展改革、财政、国土资源、规划、农村等有关部门，要在党委和政府的统一领导下，建立多部门参与、整体联动的工作运行机制，各负其责，形成合力。
（二）试点先行，稳步推进。各区县要严格依照法定程序规范操作，稳步推进。搞好调查摸底，先行试点，在总结试点成果基础上先易后难全面推进。要把质量放在首位，不赶进度，不走过场，条件不成熟的地方不急于推进，确保集体林权制度改革积极稳妥推进。各级党委和政府要深入调查研究，及时解决改革中出现的问题，确保改革成效。要做好改革过程中档案的收集整理，保证档案资料完整、准确、规范。
（三）做好动员，维护稳定。各级党委和政府在推进改革中，要加强宣传教育，把握正确的舆论导向，提高农民的民主意识和法制意识，使农民充分认识和了解改革的目的意义、方法步骤、主要内容等。要始终把维护森林资源安全和农村稳定贯穿于改革的全过程，以稳定保改革，以改革促发展。切实加强林地林木管理，依法严格执行林地林木审批制度；切实加强森林资源管护，强化森林防火和病虫害防治工作；切实加强集体林地林木资产管理，完善制度，严肃纪律。坚决杜绝借改革之名侵占毁坏林地，以及在林地内进行非法建设等行为。要加强涉林信访和林改矛盾纠纷的排查调处，及时处理改革中出现的矛盾纠纷。
各区县可以根据本地实际情况，制定落实本意见的具体实施办法和改革方案。