中共深圳市委、深圳市人民政府关于推进医药卫生体制改革的意见

中共深圳市委、深圳市人民政府关于推进医药卫生体制改革的意见
（2009年9月16日 深发〔2009〕11号）
为进一步完善我市医药卫生体制，逐步实现人人公平享有优质的医疗卫生服务，提高全市居民健康水平，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、《国务院关于印发〈医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）〉的通知》（国发〔2009〕12号）等有关文件精神，就推进我市医药卫生体制改革提出以下意见。
一、把握改革方向，明确医药卫生体制改革目标
（一）推进医药卫生体制改革的指导思想。
以邓小平理论和""三个代表""重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，立足国情和市情，借鉴国内外有益经验，坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以基层为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，创新体制机制，鼓励社会参与，加强监督管理，完善与国家基本医疗卫生制度框架相衔接的配套政策，建立与我市经济社会发展水平相适应的医药卫生服务体系，为市民提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。
（二）推进医药卫生体制改革的基本原则。
坚持以人为本。坚持卫生事业为人民健康服务的宗旨，以保障人民健康为中心，充分调动医药卫生工作者积极性，着力解决群众反映强烈的看病就医等突出问题，实现人人公平享有公共卫生和基本医疗服务。
坚持实事求是。立足我市经济社会发展实际和医药卫生事业发展现状，建设与城市功能和发展定位、人口规模和结构、居民健康需求和承受能力相适应的医药卫生服务体系，实现与经济社会的同步协调发展。
坚持公平效率。强化政府维护公共医疗卫生公益性的职能，促进公共卫生和基本医疗服务的均等与公平。注重发挥市场机制作用，动员社会力量参与，促进有序竞争机制的形成，提高医疗卫生运行效率、技术水平和服务质量。
坚持统筹兼顾。统筹公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品供应保障四大体系协调改革。统筹不同区域卫生资源按两级医疗卫生服务网络体系架构合理布局。兼顾供方和需方利益，兼顾近期重点与长远发展，积极稳妥地推进改革。
（三）推进医药卫生体制改革的总体目标。
率先建立中国特色基本医疗卫生制度，全面提高医疗卫生服务水平，实现基本医疗保障覆盖全市居民，公共卫生服务人人均等享有，基本医疗服务公平、可及、质优。
到2011年，医疗保障体系覆盖全市常住居民；国家基本药物制度和基本公共卫生服务项目得到全面落实；公立医院改革取得突破性进展；医药卫生行业投资环境更加公平、公正；基本医疗卫生服务的可及性明显提高；居民医药费用负担明显减轻，群众看病就医更加安全、有效、方便、价廉。
到2015年，建立较高水平的基本医疗保障体系、比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较规范的药品供应保障体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制，实现人人享有优质的基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求，全面提高人民群众健康水平。
二、完善体系架构，建立健全基本医疗卫生制度
（四）进一步完善公共卫生服务体系。
完善公共卫生服务架构。健全专业公共卫生服务网络，整合市级专业机构以及市、区两级专业机构人力和设备资源，集中优势资源加强市级专业机构能力建设，发挥其在高端技术服务、重点疾病监控、应用性技术研发等方面的优势，提高区级相关专业机构的基础服务和常规检测能力。建立深港公共卫生联席会议制度，协调深港两地重大的跨境公共卫生问题。充分调动机关、学校、社区、企业的积极性，完善全民健康促进和健康教育网络，强化新闻媒体公共卫生公益宣传职责。
明确公共卫生服务范围和重点领域。根据市民健康状况和公共卫生突出问题，确定我市基本公共卫生服务项目，逐步增加服务内容。进一步明确专业公共卫生机构、医疗卫生机构和社区卫生机构所承担的公共卫生服务职能、目标和任务。剥离疾病预防控制、慢性病防治和职业病防治机构非专病专防所需的临床医疗业务，把公共卫生工作的核心向促进市民身心健康、保障公共卫生安全、实施灾害救助等方面转移。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，提高医疗急救反应能力和救治水平。加强环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生监督，强化农民工等流动人口卫生服务，加强对严重威胁群众健康的传染病、慢性病、职业病和出生缺陷等疾病的预防控制。
（五）进一步健全医疗卫生服务体系。
规划引导卫生资源均衡布局。加快实施卫生事业""一大一小""发展战略，同步发展区域医疗中心和基层医疗卫生网络，进一步完善新型城市二级医疗卫生服务体系。在城市规划各组团合理设置综合性医院和专科医院，保证城市规划各组团至少有一家按三级医院标准建设的综合医院，进一步完善区域医疗中心规划布局。以社区为配置单元均衡布局社区卫生机构，进一步完善以一级医院为骨干，以社区卫生机构为主体，门诊部、诊所和医务室等为补充的基层医疗服务网络。
增强区域医疗中心服务能力。完成三级和二级医院的改扩建与新建任务，按设计规模及服务功能匹配床位、医生、卫生装备等基础条件。整合优势卫生资源，强化区域医疗中心重点学科和特色专科建设，充分发挥其在危急重症、疑难病症、重大突发事件医疗救护以及技术指导和科研教学等方面的骨干作用。建立便捷高效的片区转诊工作机制，提高优质卫生资源使用效率。
发展完善社区卫生服务。进一步健全""政府主导、社会参与、院办院管""的社区卫生服务管理体制。市级财政性经费举办的医疗机构不再举办社区卫生机构，现有机构全部移交属地区政府管理。完善社区卫生机构人员、设备配置标准，逐步优化队伍结构，提升基本卫生装备水平。建立全科医师任职资格制度，着力加快全科医学人才培养和引进。重视社区护士队伍建设，提高基层护理质量。严格界定社区卫生机构服务功能，推广适宜技术和基本药物，充分发挥其在提供一般常见病、多发病、慢性病初级诊疗服务中的作用。鼓励社区卫生机构逐步开展家庭医生服务，建立""弹性工作时间制""，延长节假日和夜间开诊时间，更好地方便居民就医。健全以""双向转诊""为纽带的社区首诊制度，从服务形式、服务能力、收费价格标准、医保偿付标准等方面引导更多居民""小病""到社区卫生机构就医。
完善中医医疗卫生服务体系。将中医服务纳入公共卫生服务项目。推动中医医院和基层医疗卫生机构开展中医预防保健服务。扶持中医医疗机构发展，建设中医特色、中医""治未病""和中医康复""三位一体""的集约式中医服务体系。鼓励西医医疗机构开设中医特色专科，鼓励社会力量开办中医机构，推进中医坐堂医诊所的设置改革，推进中医药服务进社区。鼓励中医医疗机构开发中药制剂，将取得国家定点企业生产中药配方颗粒和制剂批准文号的院内中药制剂，以及针灸、推拿等中医特色治疗项目，纳入社会医疗保险基金的支付范围。
（六）加快建设医疗保障体系。
扩大全民医疗保障覆盖面。完善以基本医疗保险为主体、其他多种形式的社会医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖全市常住居民的多层次医疗保障体系。完善医疗保障管理体制机制，引导群众自觉参加不同层次的医疗保险。积极推进非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加基本医疗保险。逐步缩小各类参保群体的医疗保障水平差距，逐步提高基本医疗保险最高支付限额和医疗保险偿付标准，减轻居民大病费用负担。鼓励商业保险机构开发多样化的健康保险产品，简化理赔手续，满足居民不同层次的医疗保障需求。完善医疗救助制度，提高对经济困难家庭成员自付医疗费用的补助标准。
规范基本医疗保险基金管理。坚持""以收定支、收支平衡、略有结余""的原则，采取提高保障水平和适当降低缴费标准等办法，逐步把各类医保基金的年度结余和累计结余降到合理水平。建立异地就医结算机制，探索异地安置的退休人员就地就医、就地结算办法。做好基本医疗保障体系内各类制度的衔接。制定基本医疗保险关系转移接续办法，解决农民工等流动就业人员基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续问题。在确保基金安全和有效监管前提下，积极探索政府购买医疗保障服务的方式，委托有资质的商业保险机构经办医疗保障管理服务。
发挥医疗保险补偿和监控作用。进一步改善医疗保险结算办法，建立科学合理的医疗保险付费定额标准，探索按人头、按病种、按病例分型以及总额预付等付费方式改革，使医疗机构为参保人提供的医疗服务费用得到科学合理的补偿。积极探索建立医保经办机构与医药服务提供方的谈判机制，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，强化医疗保障对医疗服务的制约和监控作用。
（七）建立健全药品供应保障体系。
落实基本药物优先选择和合理使用制度。政府举办的一级医院、独立门诊部、社区卫生机构和各零售药店要全部配备、使用或销售国家基本药物。推动其他各类医疗机构按规定使用基本药物，允许患者凭处方到零售药店购买药物。督促各零售药店按规定配备执业药师，并为患者提供购药咨询和指导。各级医疗机构要发挥执业药师指导合理用药与药品质量管理方面的作用，按照临床基本药物应用指南和基本药物处方集的要求规范药品临床使用。基本药物全部纳入我市基本医疗保障药品报销目录，报销比例应明显高于非基本药物。
提高药品生产供应能力。扶持生产国家基本用药的医药企业，严格药品研究、生产、流通、使用、价格和广告的监管，严格监督实施药品生产质量管理规范。探索建立药品经营许可分类、分级的管理模式，加大高风险和重点品种的监督抽验力度，并向社会公布抽检结果。建立药品不良反应监测制度，完善药品安全预警机制和应急处置机制。通过实物储备、协议储备等多种方式，建立应急药物储备制度。
三、创新体制机制，促进医药卫生事业科学发展
（八）建立协调统一的卫生行政管理体制。
推行政事分开、管办分开。探索公立医院的所有权和经营权分离的管理模式，政府通过委托管理等方式，逐步将公立医院移交医院管理组织自主经营管理。卫生行政部门不再直接举办公立医院，负责代表政府履行出资人的权责，依法督促公立医院实现委托管理目标，对其实施行业监督管理，会同政府相关职能部门监管国有资产，实现卫生行政管理的职权与公立医院运营的事权相分离。
建立全行业管理体制。进一步强化卫生行政部门的发展规划编制、资格准入管理、规范标准制定、医疗服务监管、卫生绩效评估、行业信息发布等全行业管理职能。市内各级各类医疗卫生机构及其从业人员，不论所有制性质、投资主体、隶属关系和经营性质，均由市、区两级卫生行政部门按照分工负责制的原则，实施统一规划、统一准入和统一监管。
强化区域卫生规划引导作用。加强区域卫生规划与城市发展规划、土地利用规划等的衔接。制订实施深圳市医疗机构设置规划，按实际管理人口规模，明确各级各类医疗机构和公共卫生机构的总量、结构比例、功能配置、区域分布，平衡供需矛盾。针对不同类别区域，优化配置现有医疗卫生资源，系统配置不同规模和功能的新增医疗卫生机构，防止无序竞争。对卫生事业发展相对滞后的区域，给予特殊倾斜政策，实现区域卫生事业均衡发展。合理控制公立医院的总量，严格控制建设规模和标准。
（九）建立严格有效的医疗卫生监督管理体制。
卫生行政部门要以实现公共服务目标和提高医疗服务质量为核心，完善医疗机构资格准入和退出机制，强化对医疗卫生机构、人员和技术准入的监管。建立健全医疗服务规范和质量控制标准，强化对医疗卫生机构服务行为监管，督促其健全质量控制体系，保障群众医疗安全和就医权益。建立科学的医疗卫生机构整体管理绩效评估指标体系，强化对医疗卫生机构的绩效管理。健全多元化的医疗卫生机构监督约束机制，鼓励和引导公民、法人和其他组织对医药卫生服务体系、医疗卫生服务机构和相关服务项目的运行绩效进行独立评价和监督。
（十）建立科学合理的医药价格形成机制。
规范医疗服务价格管理。对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务，实行政府指导价，其它的由医疗机构自主定价。对不同级别的医疗机构和医生提供的服务，实行分级定价。以广东省基本医疗服务指导价格为基准，根据我市财政补助的实际情况，核定政府举办医疗机构服务项目收费标准。研究探索按病种收费等收费方式改革。建立医用设备仪器价格监测、检查治疗服务成本监审及其价格定期调整制度。
改革药品价格形成机制。加强政府对药品价格的监管，着力抑制虚高定价。进一步规范医疗机构药品、医用耗材采购行为。政府举办的医疗机构优先采购国产药品、制剂，降低医疗服务成本。政府举办的社区卫生机构实行药品零差率销售，药品收入不再作为其经费的补偿渠道。逐步在公立医院改革""以药补医""机制，通过设立药事服务费等方式逐步改革药品加成政策，药事服务费全部纳入基本医疗保险报销范围。政府举办的医疗机构因调整医药服务价格造成的政策性亏损纳入财政补助范围。
（十一）建立可持续发展的卫生人才保障机制。
规范卫生机构岗位管理。根据社会医疗卫生服务实际需求和医疗卫生机构承担的职责任务，合理配置医疗卫生机构岗位总量。按国家标准核定的常设岗位用于聘用在编人员，按工作量增加核定的非常设岗位用于聘用临时工作人员，非常设岗位数可随工作量的变化实行动态调整。完善政府举办的医疗卫生机构岗位设置规范，核定常设岗位的等级设置、结构比例，逐步减少非常设岗位占总岗位数的比例。建立有利于充分调动医务人员积极性的岗位聘用制度。规范医院行政管理职位任职条件，加快职业化、专业化的卫生管理队伍建设。合理确定医务人员工资标准。全面推行以服务质量及岗位工作量为主要考核指标的岗位绩效工资制度。
加强卫生人才队伍建设。鼓励医疗卫生机构通过开展项目合作、兼职等方式柔性引进高层次人才，为符合规定的高层次医学人才提供良好工作和生活条件。完善继续医学教育制度，鼓励医务人员参加在职教育和进修学习。加强全科医学、社区护理、公共卫生等医学急需人才队伍建设。在职称晋升、业务培训、工资福利等方面，向基层医务人员和医学急需人才倾斜。稳步开展注册医师多点执业试点。改革中医药人才引进评估制度，促进不同背景的中医药人才公平发展。
（十二）建立政府主导的卫生投入保障机制。
建立多元投入保障机制。明确政府、社会与个人的卫生投入责任，确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向全市居民提供均等化服务。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。非基本医疗服务由个人直接付费或通过商业健康保险支付。根据行业管理特点，采取""以事定费""、""购买服务""的方式，建立卫生经费分类保障制度，重点向公共卫生、社区卫生等基本医疗卫生服务领域倾斜。逐步提高人均公共卫生经费，降低居民基本医疗卫生费用个人支出比例。完善医疗卫生机构财务和经济管理制度，严格预算和收支管理，禁止公立医院贷款行为。建立健全政府卫生投入的绩效评估制度，提高财政资金使用效率。
完善专业公共卫生机构投入机制。专业公共卫生服务机构实行全额拨款的财政供养方式，政府足额保障其人员经费、发展建设和业务经费。专业公共卫生服务机构按照规定取得的服务收入纳入预算管理。
完善社区卫生机构投入机制。政府按定额或定项补贴、购买服务等方式，承担社区卫生机构基本建设（或房屋租赁费、固定用房购买经费以及修缮经费）、设备购置、人员支出、业务培训、公共卫生服务项目经费以及基本医疗服务补助经费。探索公共卫生服务项目经费和医疗保障经费总额预付管理办法。鼓励在社区卫生机构探索实行""收支两条线""管理，明确收支范围和标准，核定任务、核定收支。对社会力量举办的社区卫生机构，采取购买服务等方式核定政府补助。
完善公立医院经费补偿机制。政府保障公立医院基本建设、设备购置、业务培训、新建或改扩建公立医院开办经费和符合国家规定的离退休人员费用。对公立医院提供的基本医疗服务，按照其所提供的服务工作量、服务质量核定补助；对承担的公共卫生服务、政策性亏损、非医方责任的医疗欠费等给予专项补助；对临床重点学科建设、科研教学、特色专科专病发展等在投入政策上予以倾斜。
（十三）改革公立医院管理体制。
建立公立医院法人治理结构。形成决策、执行、监督三者权责分明、协调配合、相互制约的管理体制。医院管理委员会为决策部门，由社会人士代表、医院代表和政府部门代表共同组成，按章程运作，对政府负责。医院领导班子为执行部门，依法管理医院事务，执行医院管理委员会的决策部署，按医院管理委员会要求以及职责和制度运行，对医院管理委员会负责。建立职工（代表）大会、社会公众和行业监管为主要内容的多元监督机制，对公立医院运行管理、功能体现等进行有效监督。
界定公立医院功能和服务标准。根据国家标准，结合市民对健康的需求和财政负担能力，界定我市基本医疗的范围。卫生行政部门要颁布不同级别公立医疗机构基本医疗服务标准，技术规范、价格标准和病人安全作业指引，建立开放性公共医疗技术评价平台，促进公立医院推行标准化的基本医疗服务。
提高公立医院运转效率。建立同级公立医院大型设备辅助检查、检验结果互认制度，降低医疗服务成本。通过实施委托管理等方式，促进新建医院尽快实现规划设计目标。鼓励公立医院组建医院管理集团，并建立法人治理结构。完善公立医院专科门诊服务制度，进一步分离普通门诊与专科门诊，分类整合专科优势资源，逐步推行专家门诊预约服务。
（十四）建立引导社会力量办医运行机制。
适度放开医疗服务市场。积极引导社会力量合资、独资办医或参与部分公立医院改制重组。积极推动在CEPA框架下香港与我市医疗卫生部门的交流与合作，鼓励台、港、澳医疗机构与我市医疗机构合资合作兴办医院。欢迎获得大陆医师资格的港澳台医师来深执业。
完善社会力量办医优惠政策。社会力量举办的非营利性医疗机构，政府在用房用地、政策补贴等方面给予一定的扶持，在医疗保险偿付标准、人才引进、人员培训、科研立项和职称评定等方面给予与政府举办医疗卫生机构同等待遇。对国内外著名大学、知名医学专家和医疗服务连锁经营机构来深办医，给予优先规划和优先准入，在机构选址、技术准入、社会医疗保险定点机构准入、人才引进等方面给予政策扶持。营利性医疗机构提供的公共卫生服务可以按规定获得政府补助。
实施医疗机构分类管理。按照营利性与非营利性分开的原则，建立政府提供基本保障，市场提供高端服务，社会提供广济善助的分类指导机制。政府举办的医疗机构为非营利性医疗机构，以提供基本医疗服务为主，其提供的特需服务比例应不超过全部医疗服务的10%，并严格实行备案管理。引导营利性医疗机构根据医疗服务需求找准市场定位，发展高端和特需等医疗服务。鼓励社会力量依法兴办非营利性医疗机构、慈善医疗机构或向医疗救助机构、医疗卫生机构等慈善捐赠。
（十五）建立医疗行业风险防范与控制机制。
建立社会化医疗风险防范管理制度。在人民调解工作机制的框架内，建立公益性的医疗纠纷处理平台，组织社会工作者参与医疗纠纷调解，形成医疗纠纷第三方调处机制。深入开展创建""平安医院""活动，坚决打击""医闹""、""医托""，坚决治理医药代表扰乱药品流通秩序、破坏医疗服务秩序的行为，营造良好的医疗执业环境，在全社会形成尊重医学、尊重医务人员的良好风气。
完善医疗机构防范医疗风险内控制度。建立医疗风险评估和管理制度，促进医疗机构通过实施质量经营管理机制、增强医务人员执业风险意识等措施，最大限度降低技术性医疗风险；通过加强医患沟通和完善投诉处理机制等措施，降低非技术性医疗风险。鼓励医疗机构按照市场原则参加医疗责任保险，鼓励医务人员按照自愿原则参加执业风险保险。
（十六）建立科学高效的医疗器械采购机制。
制定各级各类医疗卫生机构医疗器械配置标准，促进大型设备和高端设备的科学合理配置。政府举办的医疗卫生机构必须按财政部门有关规定优先购买国内产品。对政府举办的医疗卫生机构，实施医疗器械采购统一申报、集中采购制度，由财政部门会同卫生行政部门审核采购计划，市政府采购机构负责规模化集中采购，进一步降低采购成本，提高采购效率。
（十七）建立卫生信息系统和卫生科技创新机制。
全面加快卫生信息化建设。以建立居民健康档案数据库为核心，以实施""居民健康卡""工程为突破口，加快推进卫生信息标准化建设，建立区域卫生信息数据库，建设市级卫生信息共享平台，实现各类医疗卫生服务信息系统互联互通。建设突发公共卫生事件监测、预警、预报等信息系统。推进数字化医院建设。完善社区卫生信息网络平台。
全面深化医药卫生科技创新。把医药卫生科技创新作为我市科技发展的重点，整合生物医药企业、在深高校以及大型医院等机构的优势医学科研资源，完善我市医药卫生产业自主创新体系。增加医学科研投入，建设深圳医学科学研究院，加强对重大疾病防治技术和常见病、多发病关键诊疗技术的研究。制定市医学重点学科培育规划，引进一批学科团队，培养一批国际国内知名专家专才，提升我市医学重点学科实力。
四、加强组织领导，确保医药卫生改革顺利实施
（十八）强化领导、落实责任。
各级党委和政府要强化对改革的组织领导，为顺利推进改革提供有力保障。市政府成立医药卫生体制改革领导小组，领导小组办公室设在市发展改革委，负责统筹组织实施医药卫生体制改革。发展改革、规划国土、建筑工务等部门，要加快推进重大医疗卫生基础设施建设步伐。机构编制部门要会同卫生部门开展医疗卫生机构编制调研，科学合理安排人员编制。人事部门要积极支持卫生部门加强人才队伍建设，为医学适宜人才引进和培养提供便利条件。财政、卫生等部门要深入研究卫生事业补助政策，优化卫生服务经费投入结构，加大医药卫生体制改革资金投入及监管力度。各区政府、管委会对辖区医药卫生体制改革工作全面负责，要按照本意见和实施方案的要求，精心组织，有序推进改革进程，确保改革成果惠及全市居民。
（十九）加强协调，强化督导。
市医药卫生体制改革领导小组要积极发挥组织协调作用，会同有关部门进一步深化和细化改革措施，明确改革责任，做好各项改革之间的配套衔接工作，统一推进各区、各层面的改革。卫生、社保、药品监管等部门要积极发挥行业指导作用，认真协助有关部门和单位解决疑难问题，推动改革全面有序进行。要建立例会和监督检查制度，定期听取各单位推进改革的情况报告，加强日常监督检查和阶段评估，确保医药卫生体制改革顺利推进。
（二十）循序渐进、分步实施。
各有关部门和单位要准确把握政策界限，认真研究论证具体改革举措的科学性、可行性，充分考虑不同群体的承受能力，确保改革经得起实践的考验。要坚持远近结合，从基础和基层起步，2011年底前重点抓好基本医疗保障制度建设、基本药物制度建设、基层医疗卫生服务体系建设、基本公共卫生服务均等化和公立医院改革试点五项改革工作。各区政府、管委会可因地制宜开展多种形式的试点，积极探索有效的实现途径。
（二十一）广泛宣传，营造氛围。
各有关部门和单位要认真宣传和解读国家、省、市的医药卫生体制改革新政策，让群众了解改革将给自己带来的实惠，让医药卫生工作者理解改革目标、措施要求，为改革的顺利推进营造良好的社会舆论环境。要深入了解群众意见，及时纠正执行过程中的偏差。市医药卫生体制改革领导小组办公室要认真宣传推广各部门和单位的好经验、好做法，充分发挥典型示范作用，为推动全市、全省乃至全国改革发挥先锋模范作用。