岳阳市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见

岳阳市人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见
（岳政发[2008]31号）
各县、市、区人民政府，岳阳经济开发区、南湖风景区、屈原管理区，市直各单位，中央省属驻岳各单位：
为认真贯彻落实中共中央国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）、省委省政府《关于深化集体林权制度改革的意见》（湘发[2007]15号）和省人民政府《关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（湘政发[2008]29号）精神，加快推进我市集体林权制度改革步伐，建立现代林业产权制度，进一步解放和发展林业生产力，根据有关法律法规，结合我市实际，制订本实施意见。
一、集体林权制度改革的重要意义
（一）集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生活保障。实行集体林权制度改革，把集体林地经营权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地经营制度的丰富和完善，必将进一步解放和发展农村生产力。
（二）集体林权制度改革是全面建设小康社会的战略举措。我市林地面积占土地总面积的42.5%以上，小康社会和新农村建设的难点在山区和林区。全面推进集体林权制度改革，让经营者有其山，务林者得其利，有利于提供大量的就业机会，激发农民发展林业生产经营的积极性，有利于促进林区农民脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设。
（三）集体林权制度改革是建设生态文明的重要内容。建设生态文明、维护生态安全是林业发展的首要任务。加快推进集体林权制度改革，建立和完善权责利明晰的林业经营制度，有利于调动社会各界造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，增加森林数量，提升森林质量，增强森林生态功能，繁荣生态文化，促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展。
（四）集体林权制度改革是推进林区社会和谐的重要手段。改革集体林权制度，进一步明晰林地权属，建立现代林业产权制度，不仅是培育林业市场主体、满足社会对林业发展多样化需求的迫切需要，而且有利于解决集体林地界限不清、林木权属不明等问题，减少涉林纠纷；有利于从制度上规范集体林资产经营，缓解农村干群矛盾；有利于调动农民群众保护和发展森林资源的积极性，有效遏制乱砍滥伐等破坏森林资源的违法犯罪行为，维护农村社会稳定。
（五）集体林权制度改革是推进我市现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要公益事业和基础产业。实行集体林权制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业生产要素配置中的基础性作用，有利于强化我市林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，促进现代林业发展。
二、集体林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想
全面贯彻党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观和构建社会主义和谐社会统领集体林权制度改革的全局；坚持农村基本经营制度，确立农民的经营主体地位；在“林业三定”和分类经营的基础上，进一步明晰林木所有权和林地使用权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，创新林业管理体制和经营机制，优化林业资源配置，激活林业生产要素，进一步解放和发展林业生产力，逐步实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐，确保全市生态、经济和社会协调发展。
（二）总体目标
从2008年底开始，力争用一年时间基本完成集体林权制度改革明晰产权、承包到户的主体改革任务。到“十一五”期末，全面完成全市集体林权制度改革任务，建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效的现代林业产权制度。
（三）基本原则
1、坚持可持续发展。实现森林资源持续增长，生态功能持续增强，林业经济持续增效，林农收入持续增加，林业事业持续发展。
2、尊重历史，维护稳定。稳定林业“三定”以来落实的林权，保持林业政策的稳定性和连续性。妥善处理各种历史遗留问题，对权属不清的，依法确认、协商解决，确保林区社会稳定。
3、权益平等，尊重群众意愿。集体林地、林木和森林属集体经济组织的内部成员共同所有，每个成员享有平等的权益。充分发挥林农在集体林权制度改革中的主体作用，做到改革内容、程序、方法、结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
4、因地制宜，分类指导。在认真落实国家、省、集体林权制度改革总体要求和部署的前提下，根据各地林业生产实际和经济发展水平，通过民主决策，因地制宜地确定改革方式、经营形式和发展途径，不搞“一刀切”。
5、综合配套，整体推进。把集体林权制度改革与创新林业管理体制和服务体系有机结合起来，落实林业经营主体，建立配套机制，确保改革达到预期目标。
三、集体林权制度改革的主要任务
本次集体林权制度改革的范围包括集体所有的林地、林木，重点是林地使用权和林木所有权尚未明晰的集体林以及县级以上人民政府规划的宜林地。国有林地、林木暂不列入本次改革范围。
（一）明晰产权。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其它方式落实产权。集体林地的承包期限最高为70年，承包期届满，可依法继续承包。对于村级基层组织经济困难的，可视情况保留林地总面积10%以内的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。
1、稳定自留山。已划定的自留山由农户长期无偿使用，允许继承，不得强行收回，不得随意调整。自留山上的林木一律归农户所有。被集体以行政手段收归统一经营的自留山，应当归还农民经营；林业“三定”时，未划定自留山的，集体山林条件允许的可按当时政策补划自留山。自留山、责任山已“两山并一山”的，可按林业“三定”政策予以区分，不能区分的，按责任山的形式予以确权发证。
2、完善责任山。承包到户的责任山，要保持承包关系的稳定。承包期内，山上林木归责任山户主所有，允许继承。林业“三定”时划定的责任山，原承包合同基本合理且执行较好的，可直接续包；对违法签订的承包合同，要依法纠正，重新签订家庭承包合同；责任山面积、四至界线不清楚的，要进一步明晰，完善家庭承包合同；农户不愿意继续承包的，可在清理原合同约定的权责和义务后，交回集体经济组织；被集体以行政手段收归统一经营，群众要求以责任山形式承包经营的，应当恢复原状。
农户举家迁移，户籍未变更的，其自留山和责任山维持不变；户籍变更未转为非农业户口的，在迁入地未取得承包地，其自留山和责任山可以继续保留；迁移到设区的市，转为非农业户口的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织。
3、明晰集体山。适宜于分户经营的集体山林，可以农户为单位，按人口折算人均山林面积，确权到户，实行家庭承包经营；不适宜分户经营的集体山林，包括宜林荒山、荒地，可由有经营能力的农户或其它经营主体集中承包，其收益由集体经济组织内部成员共同分享；集体统一经营效益好且群众满意的山林，或城镇规划区范围由集体统一经营的山林，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以继续由集体统一经营，但必须转换经营机制，明确责任和收益分配方法，均股到人到户。
已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对手续不完备、合同不规范、群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则予以完善；对不符合法律规定的，要依法纠正。
集体林产权明晰方式及承包方案，按照《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定，须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。对于采取“分山不分林”或者“分股不分山”形式经营的，财务要单独核算，70%以上的收益按山林面积或者股份分配。将集体经营管理的山林流转出去的，要将流转收益分配给农户。
对利用世界银行和日本政府贷款营造的集体山林，以及集体因经营该山林形成的债务，在落实经营主体时，要按照“债随林权走”的原则，明确债务偿还主体，也可用现有林木折价抵偿债务，但抵偿额不得超过现有林木价值。
4、维护联营山。与国有林（农）场、森工采育场等单位联营的集体山林，要履行联营合同，保持联营关系的稳定。自然保护区、国有林场、森林公园、风景名胜区等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权益人的合法权益。
5、调处纠纷山。对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。
明确承包关系后，要依法进行实地勘界登记，并签订家庭承包或流转经营合同，核（换）发全国统一式样的林权证。对权属不清或林权纠纷尚未解决的，暂不核（换）发林权证。
（二）放活经营权。实行商品林、公益林分类经营管理，对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。禁止木竹垄断经营和地区封锁，各地不得出台限制林权所有者自主经营的政策措施，已经制定执行的必须予以纠正。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可合理发展林下种养业、森林旅游业等。
（三）落实处置权。在不改变林地所有权、林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。
（四）保障收益权。产权明晰后，农户经营自留山、责任山的合法收益归农户所有。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。
禁止乱收费、乱摊派，规范木竹产品税费征收管理。对林业生产者销售自产的属于初级产品范围的木竹产品免征增值税；对企事业单位从事林木的培育和种植、林产品的采集所得以及从事木竹产品初加工所得，免征企业所得税。对中育林抚育间伐材、人工培育的3年生以下苗木、经济林产品、生产林化产品的原料、不以原木原竹为原料的林副产品、农民经批准采伐自用的木竹免征育林基金。
四、集体林权制度改革的政策措施
（一）完善林木采伐管理制度。实行木材采伐指标分配公示制度，公开木材生产计划和林木采伐许可证申请核发程序，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的重要内容。改革商品林采伐限额管理办法，实行商品林采伐指标年度结转滚动使用政策；短轮伐期工业原料用材林和非林地上的用材林的采伐年龄，由森林经营者自主确定，保证采伐指标；速生丰产林按其经营方案采伐，保证采伐指标；竹林采伐由经营者按生产技术要求提出采伐计划，报林业主管部门批准，保证采伐指标；胸径10厘米以下中幼林抚育间伐材不列入木材生产计划管理范围。制定公益林管理办法，适度放宽防护林和特种用途林采伐强度和采伐方式的限制。简化林木采伐审批程序，减少中间环节，坚持凭林权证申请林木采伐许可证。积极推进森林经营方案的编制和实施工作，逐步将森林经营方案作为编制采伐限额的重要依据。
（二）规范森林资源流转。严格执行《湖南省森林资源流转办法》，加强森林资源流转监督管理。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。国有森林、林木的所有权和林地经营权的流转，要从严控制，特殊情况确需流转的，必须进行森林资源资产评估，防止国家资产流失。国有、集体经济组织经营管理的森林资源流转，应当采取公开拍卖、招标的方式，不具备公开拍卖、招标条件的，可以采取竞争性谈判、协商等方式进行。对自留山、责任山的森林资源流转由林权权利人自主决定，流转后，农民与集体的初始承包关系不因流转而改变。
按照政府引导、市场运作、分区设置、部门监管的原则，建立县级林业产权交易机构，制定交易规则，发布市场信息，受理和主持林业产权交易，开展政策咨询服务，促进林业生产要素合理配置和森林资源资产合法、有序流转。
建立森林资源资产评估制度和评估师制度。组建森林资源资产评估机构，对森林资源资产提供评估咨询服务。市、县两级林业主管部门要加强对森林资源资产评估专业技术人员的培训，严格考核。对森林资源资产的评估按财政部、国家林业局《森林资源资产评估管理暂行规定》执行。森林资源资产评估收费标准按照有关规定执行。
（三）建立支持林业发展的公共财政制度。建立地方公益林补偿基金，完善森林生态效益补偿基金制度，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高森林生态效益补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，对森林防火、林业有害生物防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。改革育林基金管理办法，规范育林基金用途。市、县两级政府将林业部门行政事业经费纳入财政预算。森林防火、林业有害生物防治以及林业行政执法体系等方面的基础设施建设纳入各级政府基本建设规划，林区的交通、供水、供电、通信等基础设施建设依法纳入相关行业的发展规划，特别要加大偏远山区和国有林场、森林公园、自然保护区林业基础设施的投入。结合扶贫和农村实行低保等有关政策，加大林区的扶持力度，对林区无田、少田林农（人均水田面积0.3亩以下的）进行补助，切实解决林区无田、少田林农生活问题。
（四）推进林业投融资改革。金融部门要针对林业特点，开发创新林业金融产品，大力发展林业小额贷款，加大林业信贷投放。财政、林业、金融等部门要制定《森林资源资产抵押贷款管理办法》，健全林权抵押贷款制度，完善林业贷款财政贴息政策和林业贷款担保方式，优化贷款审批程序。建立政策性森林保险制度。借鉴农业保险模式，按照“政府引导、政策支持、市场运作、林农自愿、协同推进”的原则，先试点，后推广，逐步建立规范有序，覆盖全市的森林保险保障体系。
以木竹为原料的加工企业应按年加工量建立企业原料林基地。
（五）建立健全林业社会化服务体系。组建林业服务机构，为广大林农和林业生产经营者提供政策和技术咨询、林产品供销信息、林业生产要素流转信息、林业科技和实用技术等方面的服务。扶持发展林业专业合作组织，引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、股份合作制等形式，组建新的林业经营实体，提高抗御灾害、抵御风险和市场竞争能力。鼓励龙头企业与林农建立起“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模经营、集约经营。发展林业专业协会，加强互助合作、自律管理、依法维权。引导林农建立民间护林防火、防治林业有害生物组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络。鼓励各地制定村规民约，提高林农的自律意识和自我管理水平。
（六）建立新型林业管理体制。按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，建立以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体制。
推进基层林业管理机构改革。按照国务院《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号）和省人民政府《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见》（湘政发〔2007〕15号）的要求，加强基层林业工作机构建设，进一步理顺关系，科学核定人员编制，并妥善安置和分流富余人员，核编定岗后的人员及办公经费纳入财政预算。
明确林权管理机构。各级林业行政主管部门进一步明确林权管理职责，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。
推行林业综合行政执法。市、县两级本着“精简、统一、高效”的原则，整合现有林业行政执法队伍，组建相对独立、集中统一的林业综合行政执法机构，查处破坏森林资源的违法案件。稳定和加强木材检查队伍建设，合理调整木材检查站布局。
五、集体林权制度改革的工作步骤
全市的集体林权制度改革于2008年12月全面启动，至2009年底，基本完成明晰产权、承包到户的主体改革任务，至“十一五”期末，全面完成集体林权制度改革的配套改革任务。具体分五个阶段进行：
（一）准备阶段（2008年12月至2009年3月底）：建立机构、调处纠纷、宣传培训、制定方案。
成立机构。各县、市、区成立政府主要领导任组长，分管领导任副组长，财政、林业、发改、农办、民政、税务、编制、劳动保障、监察、法制、金融等部门主要负责人任成员的集体林权制度改革领导小组，领导小组下设办公室，由林业局局长兼任办公室主任。从相关单位抽调精干工作人员组成工作班子，负责日常工作。各乡镇要成立相应工作机构。
调处纠纷。建立健全解决山林权属纠纷的工作机制。对林地林权争议、承包经营权或林权流转等争议引发的矛盾纠纷，按照“属地管理，分级负责，依法调处”的原则，制定和完善调处预案，明确职责，加大调处力度。对历史遗留问题，要本着“尊重历史，依法依规，妥善处理”的原则，在深入调查研究和广泛听取群众意见的基础上，通过行政调解、行政仲裁等方式妥善解决。
宣传培训。层层召开集体林权制度改革动员大会，并充分利用电视、报刊、广播、网络等媒体广泛宣传改革的意义、内容、方法及有关政策法规，使广大群众了解、支持、参与改革。逐级组织业务骨干进行培训，使参与实施改革的各级工作人员和基层干部掌握有关的法律、法规和政策。
制定方案。在充分调查研究、摸清情况、了解群众意愿的基础上，各县、市、区、乡镇要针对不同地域、不同经济社会条件、不同森林资源状况，科学制定改革实施方案，明确改革的指导思想、基本原则、目标任务、政策措施、方法步骤、组织保障等内容。县、市、区的改革实施方案，报市人民政府批准，并报省集体林权制度改革领导小组办公室备案。各乡镇的改革实施方案要按已批准的县、市、区改革方案制定，并报县、市、区人民政府批准。各村组的改革实施方案，经村民会议或村民代表会议讨论通过后，报乡镇政府批准，报县、市、区政府备案。
（二）勘界确权阶段（2009年4月至12月）：现场勘界、登记造册、张榜公示、签订协议。
实地勘界确权：各地要根据林改方案要求，由各行政村或拥有林地所有权的村民小组组织人员核实山林权属、面积和四至界线，在县、乡有关负责人和技术人员指导下进行逐块调查登记和地形图小班勾图。
张榜公布：将实地勘界确权结果张榜公示，二榜定案。
签订承包协议：经公示无异议的林权，由村委会、村民小组或农村集体经济组织与林农签（补）订林地承包合同书，并将权属落实情况登记造册，连同与林农签订的合同书一并报乡镇政府审核。
（三）建档发证阶段（2010年1月至6月）：全面建档、统一发证、理顺关系、规范管理。
勘界确权完成后，乡镇将审核无误的林权登记基础材料报县级林业主管部门，林业主管部门核实录入微机后报县级人民政府批准发放林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。因流转或其他原因造成林权变化的，应当进行变更登记或换发林权证。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登记发放林权证。核发林权证后，对原有的山林权证要依法予以注销。完成新（换）发林权证的，一切林事活动均凭新证办理。
（四）综合配套阶段（2010年1月至9月）：建立市场、规范流转、理顺体制、完善服务。
深化林业行政管理体制改革，建立林业综合行政服务中心和林业要素市场，整合林业行政执法队伍，健全林农负担监督机制，重新核定林业行政事业单位机构、职能和编制。
（五）总结验收阶段（2010年10月至12月）：县乡自查、市级核查、总结表彰。
对外业区划勘界、林权登记发证、微机录入建档以及林权流转等进行全面验收，总结完善。验收工作由市和县、市、区集体林权改革领导小组组织逐级逐项检查验收。
验收结束后，由市和县、市、区集体林权改革领导小组总结评比。对成绩突出的，给予表彰奖励；对于工作失误或有违法违纪行为的，责令限期改正或给予行政处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
六、集体林权制度改革的保障措施
（一）统一思想，加强领导。各级政府要从落实科学发展观的战略高度，充分认识深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，将其作为解决“三农”问题和建设社会主义新农村的一件大事来抓。各县、市、区及有关乡镇要逐级成立领导小组，加强对集体林权制度改革全过程的组织领导。建立市级政府动员、县市区政府直接领导、乡镇政府组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，充分发挥农村基层组织的作用。
（二）明确责任，加强配合。各级各有关部门单位要明确工作责任，层层签订责任状，落实领导责任制，采取市包县、县包乡、乡包村、村包组的办法，将责任落到实处。要建立奖惩督查机制，把集体林权制度改革纳入各级政府年度目标管理考核内容。各级林权制度改革领导小组及其办公室，要组织力量深入县、乡、村、组进行指导检查。各级林业、发改、财政、编制、劳动保障、农办、税务、金融、民政、监察、法制等部门和新闻媒体要积极支持，相互配合，形成合力，确保集体林权制度改革积极、稳妥推进。
（三）强化管理，维护稳定。要把保护森林资源安全、维护林区稳定贯穿于林权制度改革的全过程。针对出现的新情况和新问题，要及时研究解决。要积极探索资源管理的新办法，切实加强林木、林地管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。高度重视群众来信来访，对群众反映的问题，要及时处理。要建立解决林权纠纷的工作机制，把矛盾化解在基层。在集体林权制度改革启动以后，集体林确权完成前，暂停一切集体经营管理的森林、林木所有权和林地经营权的流转，视情况可暂停集体经营管理林木的采伐，防止借改革之机，侵占公有资产。对改革中发生的重大毁林案件、事件，造成严重后果的，要依法惩处，并追究有关责任人的责任。
（四）多方筹集，保障经费。各县、市、区政府要把集体林权制度改革工作经费纳入财政年度预算，按照“国家补贴，向上争取，各级承担”的原则，多渠道、多形式筹集林改经费。各级财政、林业主管部门要管好用好林改工作经费，确保资金拨付到位，使用高效。严禁截留、挪用林改工作经费，确保林改工作经费专款专用。
（五）严肃纪律，确保质量。集体林权制度改革涉及广大林农的切身利益，必须杜绝暗箱操作，做到公开、公平、公正。党员干部特别是领导干部要以身作则，严格按照政策规定办事，不得损害农民群众的利益。各级监察机关要建立林改监督检查责任制，严肃查处林改中的违纪违规、不作为或乱作为行为，确保集体林权制度改革工作顺利进行。
二○○八年十二月一日