宜宾市人民政府关于推进集体林权制度改革的意见

宜宾市人民政府关于推进集体林权制度改革的意见
（宜府发〔2007〕53号）
各区县人民政府，市级有关部门：
为进一步解放和发展农村生产力，加快建设长江上游生态屏障，促进农民增收，推进社会主义新农村建设，根据中华人民共和国《农村土地承包法》、《森林法》以及中共中央、国务院关于推进集体林权制度改革部署和省政府“关于推进我省集体林权制度改革的意见”精神，结合我市实际，特提出如下意见。
一、集体林权制度改革的指导思想和总体目标
（一）指导思想。以科学发展观为指导，进一步明晰集体林木所有权和林地使用权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，依法维护林业经营者的合法权益，消除林业发展的体制机制性障碍，增加林农收入，促进林业可持续发展。
（二）总体目标。2007年在珙县、兴文县、翠屏区开展试点，其余各县作好准备和启动工作，2008年全面推开，2009年完成。通过改革，建立起产权归属清晰、经营主体多元化、权责利相统一、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，推进社会主义新农村建设。
二、集体林权制度改革的原则和范围
（一）原则
1．坚持增量、增收、增效的原则。即坚持有利于森林资源总量增长和质量提高，有利于农民增加收入，有利于提高森林的经济效益、生态效益和社会效益。
2．坚持因地制宜、形式多样的原则。各区县应根据本地森林资源状况和经济发展水平，因地制宜，充分尊重农民群众意愿，在明晰产权的前提下，允许经营形式多样化，不搞一刀切。引导林农实行联户经营、股份合作经营等多种经营形式，创建股份制林场或企业原料林基地。
3．坚持林业政策稳定性、连续性的原则。对已明确的林木所有权、经营权和林地使用权，只要是大部分群众满意的，在改革中都应予维护，不得打乱重来或借机无偿平调，以取信于民。
4．坚持公开、公平、公正的原则。在改革过程中要实行“阳光作业”，按照《村民委员会组织法》有关规定，保证村民的知情权和参与权，做到程序、方法、内容三公开。改革方案必须予以公示，广泛听取村民的意见，尊重大多数群众的意愿，严禁暗箱操作，以权谋私。
5．坚持权益平等原则。集体山林属集体经济组织成员共同所有，应通过均股、均山、均利等形式，使每个村民平等享有集体山林的权益。
（二）改革范围
改革的范围主要是集体商品林及其林地、县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。
对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的竹林、经济林及国有、外资、民营企事业等单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权、林木所有权，在改革中经确权核实，应予以登记，换发全国统一式样林权证书；
对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，要通过改革，确权发证。
对已经县级以上人民政府规划界定、经国家林业局核准的生态公益林，在林改过程中要作好林农的工作，由乡镇人民政府与林农完善合同签订等手续后，不列入本次改革范围，但应换发全国统一式样林权证；
已纳入国家天然林保护工程区的天然林，暂不列入本次改革范围，但应换发全国统一式样林权证，继续执行国家天然林保护政策。
对权属有争议的林木、林地，在林改中要组织专门工作小组，积极调解处理，对经过多方调解仍未处理的，暂不列入本次改革范围。但此类情形原则上不得超过5％。
三、集体林权制度改革的主要内容及配套政策
（一）明晰产权
在坚持林地所有权属于集体的前提下，视以下不同情况，明晰林地使用权、林木所有权、林地林木经营权的各类权利主体：
1．保持自留山稳定不变。已划定的自留山继续实行“生不补、死不收”、长期无偿使用、允许继承和流转的政策。不得以任何理由收回，不得随意调整。
2．维护承包关系的稳定。已分包到户的责任山，山上林木的所有权归属，应严格按照承包合同的内容执行，承包期内允许依法继承；面积、四至界限不清、未签订承包合同或合同必备要件不具备的，要在进一步勘验、明晰的基础上，完善承包合同；被集体以行政手段收归统一经营，经三分之二以上村民代表大会通过要求归还的，应当以责任山形式由农户承包经营。
3．落实“谁造谁有”政策。自留山和责任山撂荒后，由集体收回统一组织造林的，要落实“谁造谁有”政策，在保持自留山和责任山使用权不变的前提下，所造林木可由集体与农户协商确定分成比例。林木采伐后，林地的使用权归还农户。
4．“分股不分山，分利不分林”。对集体统一经营且群众比较满意的山林，经村民会议或村民代表会议讨论通过，可以继续实行集体统一经营。但要将现有林地、林木折股分配给集体内部成员均等持有，明确经营主体，财务单独核算，收益主要用于按股分配。对利用各类贷款营造的各种工程林，在明晰产权、落实经营主体的同时，必须按照“债随林权走”的原则，确定债务人，明确债务偿还的时间、方式等。
5．宜林荒山荒地。对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，可以通过公开招标、拍卖等方式转让给本集体经济组织成员或其他社会经营主体，所得收益应主要用于集体成员的分配和公益事业；也可以将宜林荒山荒地经营权折股分配给本集体成员后，再实行承包经营或股份合作经营。
6．保护已合法流转的集体山林经营权。对已经以各种方式流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，妥善处理；对显失公正，严重侵害集体和农民利益的，可通过协商修改流转合同，经协商不能达成一致意见的，通过司法程序解决。集体山林流转收益应主要用于本集体经济组织成员的分配和公益事业。
7．对集体统一经营的山林，或虽未由集体统一经营，但也未确权到户的集体山林，如果本集体成员内部意见较大，有强烈要求的，可按人口折算人均山林面积，确权到户。
无论采取何种形式，都要召开村民会议或村民代表会议，经村民会议三分之二以上成员或村民代表会议三分之二以上代表同意，并依法完善或补签林地承包（流转）合同，换发林权证书。
（二）放活经营权
1．允许林木所有权者自主销售。对农民自产的杂竹材和在房前屋后、自留地、自留山、非林地上依法采伐生产的木材，不纳入木材生产计划管理，允许其凭村、组证明办理木材运输证，依法上市销售，实行产销直接见面。
2．打破木竹垄断经营和地区封锁，实行公平竞争。各级政府和有关部门不得制定任何限制林权所有者、经营者自主经营的政策措施，已经制定的必须坚决取消。凡以行政手段或变相行政手段指定经营主体实行垄断经营的，必须立即停止。
3．鼓励“以林换路，以路促林”和“以收购权换路权” 的作法。在交通闭塞的地区，积极引导集体经济组织和农户，以丰富的资源为条件，引进投资业主，修筑林区公路，实行“以林换路”、“以林木收购权换路权”。
4．允许以林木所有权、林地使用权依法进行抵押、担保融资或作为合资、合作的条件，把森林资源作为资本，实行多元化资本利用形式和森林经营模式。
（三）落实处置权
1．允许按照“依法、自愿、有偿、规范”原则，采取转包、出租、互换、转让等方式进行林地经营权和林木所有权流转。但权属不清、尚有争议以及法律法规禁止流转的除外。凡自愿流转的，要签订书面流转合同，及时办理林权变更登记手续。已经流转但未签订合同，或者合同不完备的，应当补充完善并办理林权变更登记手续。
2．集体统一经营的、面积较大的山林流转，应当进行森林资源评估，提前进行公示，并经三分之二以上村民同意后，报乡镇人民政府批准，并向县级林业部门申请办理林权变更登记手续。
3．对已明晰权属的自留山、责任山以及其他社会投资的单位和个人营造的林木、林下资源、森林景观资源等，依法落实业主的处置权益。允许其合理利用林地资源，开展林下种养业，开发森林旅游业。
4．在坚持采伐限额管理、进行森林分类区划界定的前提下，调整商品林采伐管理政策。对一般人工用材林采伐限额指标有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转下年度使用；对工业原料林采伐限额指标有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转到限额执行期内使用；对抚育间伐指标不足的可以占用主伐限额指标；对个人或其他经营主体经营的工业原料林，采伐年龄和方式由其自主确定，并在限额内足额满足所需采伐指标，符合条件的即时批准采伐；新建的工业原料林基地达到3000亩以上的，单独编制采伐限额，采伐年龄和方式按批准的经营方案执行；对抚育采伐胸径10厘米以下的，不纳入木材生产计划管理；对杂竹采伐不纳入限额管理，不办理采伐许可证；对楠竹采伐，国家不纳入年度木材生产计划，由各区县按市政府批转的年森林采伐限额执行；对人工培育的珍贵树木，按一般树种进行管理。
（四）保障收益权
1．自留山的收益归农户所有；农户承包经营林地的收益，除按合同约定交纳林地使用费和国家设定的规费外，归农户所有。依法制止、查处乱收费、乱摊派行为，除国家和省政府规定的涉林收费项目外，各地自行制定的收费项目一律取消，以切实保障林业经营者的收益权。
2．落实征占用林地补偿政策。凡征占用林地的林木补偿费，应当全额支付给林木所有权人。林地补偿费按有关政策规定和发包人、承包人之间签订的合同约定的内容执行。
3．落实税收优惠政策。对从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹所获得的收入，依法免征增值税。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，依法免征企业所得税。
4．切实维护农民的利益。各地在制定集体林权制度改革方案时，要将集体林改收益分配方案作为一项重要内容。集体林改收益大部分应分配给集体经济组织内部成员，增加村民收入，同时应留取部分用于村集体经济组织的正常开支。对用于公益事业的，必须由村民会议或村民代表会议一事一议决定。
四、集体林权制度改革的实施步骤
兴文县、翠屏区、珙县三个试点区县的林改工作在2008年8月底前完成。其余各县2008年全面启动，也可今年先行启动，作好调查摸底和制定方案等工作。全市林改工作于2009年8月底前全部完成。林权制度改革按以下几个阶段进行：
第一阶段：广泛宣传，开展培训。通过各种形式，特别是要通过农民群众喜闻乐见的形式，广泛宣传改革的精神、政策和具体作法，使广大林区群众充分认识这次改革的重大意义，认识到从改革中能得到什么利益，从而积极参加到改革中来。
要层层抓好对林改骨干人员的培训，特别是要重视对乡镇、村组直接参与具体操作的基层干部的培训工作，使参与改革的组织者和每一个操作者掌握相关法律法规、政策和操作规程，并能在改革的实际工作中正确运用。
第二阶段：试点先行，编制方案。各区县政府可根据实际情况确定一至二个乡镇进行试点。同时要组织开展调查摸底，进一步摸清集体所有的林地、林木等资源情况，以及集体林经营管理现状，广泛征求林区群众的集体林权制度改革的意见，并在此基础上制定本地区“集体林权制度改革总体实施方案”，报市政府批准后送省林改办备案。
第三阶段：规范操作，有序推进。在乡镇政府的直接领导下，由村民委员会组织人员严格按照县区、乡镇制定的实施方案和工作细则，对山林权属、四至界限和面积等进行认真细致的核实，张榜公布，与农民签订林地承包合同书，并将权属落实情况登记造册后一并报乡镇政府初审，经县级林业部门审核后，报区县政府核发、换发林权证书。林改文件、材料的收集、整理和归档、保管、利用和移交等必须按照市林业局、市档案局《关于转发“四川省集体林权制度改革档案管理办法”的通知》（宜林办〔2007〕58号）的规定执行。
第四阶段：完善配套，总结验收。在明晰产权、换发林权证等关键性任务完成以后，要及时对前一阶段的情况进行总结，积极开展创新林地、林木经营管理机制、落实林农和其他经营者对林地使用权、林木所有权的合法处置权。培育和规范流转市场、建立森林资产评估服务机构等的配套改革，把改革引向深入。改革工作基本结束后，由县级集体林权制度改革领导小组制定标准，组织检查验收。在制定的验收标准中，应将林改档案工作作为林改成果的验收项目。市集体林权制度改革领导小组要组织进行复查。
五、集体林权制度改革的组织领导
集体林权制度改革是以产权改革为核心、以体制机制创新为重点、以兴林富民为目标的林业深层次改革，是农村经济社会发展的第二次革命，是农村生产力的又一次大解放，对加快林业现代化进程，实现林业又好又快发展，推进社会主义新农村建设，具有重大意义。
（一）切实加强领导，落实具体责任。各级政府要把这项改革作为重大战略任务，提上重要议事日程，坚持一把手负总责，分管领导具体抓。按照“省统一部署，市州加强指导，县区直接领导，乡镇组织，村组具体操作，部门搞好服务”的工作机制，制定保障措施，落实具体责任，确保改革顺利进行。各级财政、发展改革、国土、农业、监察、司法、档案、新闻宣传等相关部门和金融机构要密切配合，支持集体林权制度改革。各级林业部门要发挥主管部门作用，当好政府的参谋和助手，认真做好改革的具体协调等各项工作。各区县和乡镇要抽调干部组成工作组进村入户，具体指导和督促改革，确保改革顺利推进。
（二）建立工作机构，落实工作经费。成立宜宾市集体林权制度改革领导小组，由市政府分管领导任组长，市级相关部门负责人为成员（名单附后）。领导小组办公室设在市林业局，由市林业局抽调专人负责日常工作。各区县、乡镇政府也要成立相应的组织领导机构和办事机构。集体林权制度改革面临的任务十分繁重，各级财政要足额预算改革所需的工作经费，以确保全市集体林权制度改革任务全面完成。
（三）加强资源管理，确保林区稳定。
要把保护森林资源安全、维护林区社会稳定贯穿于改革的全过程。各级领导要深入改革第一线，主动发现问题，及时采取措施，把矛盾化解在基层，决不能互相推诿扯皮，酿成事端。坚持采伐限额管理制度，对木竹继续实行凭证采伐、凭证运输、凭证经营加工制度。对改革中出现的乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等各种破坏森林资源的违法犯罪活动，要依法予以严厉打击，以稳定的社会环境保证改革顺利进行。
在改革过程中，必须严格依照《村民委员会组织法》和《农村土地承包法》的规定，村级改革方案、招投标方案、收入分配方案等各项重大改革事项必须经村民会议或村民代表会议讨论通过后实施。要进一步规范村民会议和村民代表会议的议事程序，做到会议有记录，与会人员有签字，会议材料齐全完整且集中规范保管。要坚持“阳光作业”，集体林权制度改革调查摸底情况、林权发证等都要公示。要依照《农村土地承包法》规定的土地承包程序办事。各地在改革中出现的疑难问题，允许在不违反政策法律的前提下，充分尊重群众的意愿，采取各种解决办法。要坚决纠正未经村民会议或村民代表会议讨论通过，而由少数人操纵改革，搞“暗箱操作”，损害群众利益的行为。
附件：1．宜宾市集体林权制度改革领导小组成员名单
2．宜宾市集体林权制度改革实施方案
二OO七年八月十七日
附件1：
宜宾市集体林权制度改革领导小组成员名单
组 长：王剑明 市政府副市长
副组长：李 毅 市政府副秘书长
曾家庆 市林业局局长
成 员：谭 ?摇 ∈蟹⒄垢母镂?副主任
陈小立 市监察局局长
杨永明 市司法局副局长
黄泽江 市民政局副局长
韩显聪 市财政局副局长
刘生荣 市农业局副局长
涂仲才 市地税局副局长
李 波 市工商局副局长
魏仁赐 市档案局副局长
陈伦刚 农行宜宾市分行副行长
刘渊春 市林业局副局长
领导小组办公室设在市林业局，办公室主任由刘渊春同志兼任。
附件2：
宜宾市集体林权制度改革实施方案
为了认真贯彻落实《四川省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见》（川府发〔2007〕25号）和《宜宾市人民政府关于集体林权制度改革的意见》，积极稳妥、规范有序地开展全市集体林权制度改革（以下简称“林改”）工作，制定本实施方案。
一、工作内容
（一）广泛宣传发动。
1．逐级召开林改动员会议，统一认识，部署工作；
2．坚持舆论先行，充分利用各种宣传媒体和墙报、岩标、传单等通俗易懂，群众喜闻乐见的形式，深入宣传省、市政府关于推进林改的主要精神，宣传林改目的、政策、方法等，做到家喻户晓；
3．各区县要以省、市政府林改意见为基础，结合本区县 “实施意见” 的主要内容，向林农印发一封公开信，对林改政策进行宣传讲解。
（二）分级组织培训。
按照分级负责原则，市林业局负责区县林改办人员的培训。各区县林业局根据需要，对区县领导小组成员、林改办人员和乡镇、村组等直接参与林改工作的人员进行培训，使参与改革的组织者和每一个操作者掌握相关法律法规、政策和操作规程，确保林改工作的质量。
（三）全面摸底调查。
各区县应对本辖区从80年代落实林业“三定”以来自留山、责任山、集体统一经营山林以及林地经营权、林木所有权的结构和现状进行客观、全面的调查摸底，掌握详实的基础资料。同时，各区县可以根据需要到开展林改工作较好的地方学习考察，借鉴先进经验，做好制定实施方案的准备。
（四）制定上报方案。
各区县、乡镇和农村集体经济组织都要根据省、市政府推进林改工作的精神，结合本地实际，制定本级林改实施方案。其中，区县政府还应制定林改“实施意见”。区县的“实施意见”和“实施方案”要报市政府批准，送省林改办备案；乡镇和农村集体经济组织的实施方案分别报上一级人民政府审批并报上级林改办备案。
（五）修改完善制度。
市、区县政府要根据林改政策，制定、修改和完善林地承包、流转、登记、发证和林木采伐审批的具体操作流程，完善并落实采伐审批公示制、限时办结制、一次性告知制、责任追究制等各项制度，设置并公布投诉举报电话、信箱。
（六）精心组织实施。
市和各区县要组织工作组，深入林改工作一线，指导帮助各行政村和集体经济组织开展林改工作。引导群众自主选择适合本地实际情况的林改方式，依法签订完备的书面合同，明确各方的权利和义务。各区县应在“实施方案”中统一规范“申请、审查、勘查、公示、颁证、建档”的工作程序，明确统一的登记建档程序，即实行计算机登记、打印、建档、统计、查询，建立证书图表资料与计算机储存数据相结合的林权档案。
（七）加强督促检查。
1．市、县两级要成立督导组，深入林改一线，解答林改政策，检查工作质量，督促工作进度；
2．各级林改工作领导小组和林改办要加强对改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决林改过程中出现的新问题。要做好协调工作，确保各项林改政策和保障措施落实到位；
3．实行林改信息月报和阶段总结制度，加强信息报告和交流。市、县林改办每月向同级政府和上一级林改办报告进展情况，每个阶段结束后上报阶段总结。工作中出现重大问题要及时报告。
4．市林改办不定期编印“宜宾市林改情况简报”，通报各区县林改情况，交流改革信息和经验。
二、工作步骤和时间安排
全市总体时间安排是：珙县、兴文县、翠屏区3个试点区县2008年8月底前完成林改工作，其余各县作好启动准备，2008年全面展开，2009年8月底前完成。具体分为以下几个阶段进行：
（一）试点及准备阶段（2007年8～12月）
1．2007年8月底前，市和3个试点区县成立林改工作领导小组和办事机构，抽调人员，制定工作计划。
2．2007年8月中下旬，召开全市林改工作会议，对全市林改工作进行动员和部署。
3．2007年9月上旬起，各区县举办林改政策业务培训班，对镇乡、村组参与林改工作的业务骨干人员进行培训。
4．试点区县的林改实施意见和方案于2007年9月底前报批；其余各县于2007年底前完成制定和报批工作。
（二）全面推开和完成阶段（2008年1～10月）
1．2008年9月，试点区县进行自查，总结林改经验，向同级人民政府和上级林改办报送总结报告。由市林改办报请省林改办验收。
2．2008年1～8月，其余各县开展并完成确权颁证的外业勘界、资料收集、归档工作。
3．2008年9月～2009年8月，其余各县开展并完成配套改革工作。
（三）检查验收和总结完善阶段（2008年11～12月）
1．2009年9月，各县进行自查、整改、总结、建档。向同级政府和上级林改领导小组报送自查总结，申请检查验收。
2．2009年10月，市林改领导小组对各县林改工作进行全面检查验收，同时，向省林改办报送自查报告，申请检查验收。
各区县在服从全市林改工作时间安排的前提下，可结合本地实际情况进行分阶段工作的时间安排，细化各阶段的工作内容，以保证林改工作扎实、有序地推进。
三、检查验收标准
市林改领导小组在检查验收阶段，将严格按照以下标准进行：
（一）组织领导
1．区县、乡镇是否成立林改工作领导小组及办事机构，办事机构人员是否到位；
2．政府领导是否深入基层开展调研，指导林改工作；
3．对本地区存在的问题及时发现并妥善处置。
（二）保障措施
1．按要求落实了工作经费；
2．实施方案、阶段工作计划、工作总结和经验材料齐全详实；
3．逐级召开了会议进行动员部署，村组召开了村民大会或村民代表会议；
4．宣传工作深入广泛，利用了群众喜闻乐见的形式进行宣传，达到了林区群众知道、了解林改政策和支持改革的目标，群众与基层组织对林改工作反映良好；
5．对参与林改的具体操作人员进行了政策和技术培训，落实了工作责任制。
（三）规范操作
1．乡镇和集体经济组织林改方案符合法律法规和政策要求，村、组林改方案符合本地实际，经村民大会和村民代表大会表决通过，能够妥善处理各类权属山林的确权、流转；
2．林改程序和操作过程公开、公平、公正；
3．对集体统一经营山林的收益大部分分配给本集体经济组织成员，分配和使用过程公开，群众满意度较高。
（四）明晰产权
1．95％以上的林地、林木所有权、使用权归属明晰，经营主体落实，签订或补充完善了林地承包、流转合同；
2．林地、林木承包、流转、登记、发证管理办法，林木采伐审批操作办法，重大森林案件应急处理办法等各项制度健全，操作性强；
3．在规定时间内对符合申请条件的林权证换发率达100％，且程序合法、手续完备；
4．林权档案收集完整、保管安全，符合省林业厅、省档案局关于“集体林权制度改革档案管理办法”的规定。
（五）放活经营
1．实行了采伐指标公示制度，制定了方便群众、操作性强的木竹采伐审批办法；
2．执行省政府和市政府意见中关于采伐审批规定情况较好；
3．对本地区依靠行政手段实行木竹垄断经营、地区封锁的现象进行了全面清理和整顿，已基本消除了这类现象，建立了符合市场规律的竞争机制。
（六）规范流转
1．制定了林地经营权、林木所有权流转管理办法；
2．流转的山林合同必备要件完备，符合法定程序；
3．已经流转的山林按规定进行了林权变更登记；
4．组建了相应的森林资源资产评估机构或咨询机构，开展了评估、咨询，为林农和当事人提供服务；
5．建立了符合本地实际情况的林地、林木流转交易中心或交易市场，且运转规范，服务到位。
（七）社会稳定
1．成立了林权纠纷调处机构，妥善处理了林权、承包纠纷，及时解决了群众反映的林改问题；
2．制定了林区突发事件应急预案；
3．林改期间没有发生重特大盗伐滥伐、纠纷械斗及其它群体性事件。