上海市民防办公室关于加快推进本市民防依法行政体系建设的意见

上海市民防办公室关于加快推进本市民防依法行政体系建设的意见
各区、县民防办，市民防办各处室、各直属单位：
为深入贯彻《中共上海市委、上海市人民政府、上海警备区关于进一步加强本市民防工作的若干意见》（沪委发[2006]3号），以及第五次全国人防会议和本市民防工作会议精神，努力建设具有中国特色、上海特点的现代化民防，按照国家和本市深入推进依法行政和加强法治政府建设的总体要求，现就加快推进本市民防依法行政体系建设提出如下意见：
一、充分认识加快推进民防依法行政体系建设的重大意义
1、是贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的需要。国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出我国全面推进依法行政的指导思想、基本原则、具体目标、主要任务和措施要求。市政府为此印发《上海市贯彻实施国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》，明确本市贯彻落实的具体实施意见，又相继提出了一系列深入推进依法行政的目标要求和任务措施。这是新时期上海民防全面推进依法行政、建设法治政府的行动纲领和目标要求。
2、是严格执行民防法律法规规章以及会议文件要求的需要。《人民防空法》颁布实施后，本市以贯彻该法为契机，相继制定了《上海市民防条例》、《上海市民防工程建设和使用管理办法》等法规、规章，明确了民防部门的各项管理职能和法定职责。中共中央、国务院、中央军委印发《关于加强人民防空工作的决定》，提出“依法建设、依法管理”是人防建设的基本原则，第五次全国人防会议明确提出要大力推进由传统的以行政命令为主的管理模式向现代的依法管理模式转变，市委3号文和本市民防工作会议进一步提出要全面推进民防依法行政。上述法律、法规、规章以及会议文件确定的工作原则和要求，是民防部门推进依法行政的主要依据和职责任务。
3、是加快推进新时期上海民防事业发展的需要。在市委、市政府和上海警备区的领导下，近年来民防事业迎来了跨越式发展的难得机遇。在发展理念上，明确了民防事业要以人为本、两防一体、科教兴业。在发展战略上，明确了要把握“一条主线”、推进“三个融合”、建设“六大体系”、落实“四项保障”。在改革措施上，以民防部门职能转变为核心，积极探索内部管理体制改革，实行政企分开、政事分开、管办分离。以民防法制为保障，建设管理规范、办事高效的依法行政体系是体现发展理念、实现发展战略与保障改革措施顺利推进的制度基础，也是组织指挥、地下防护等其他体系规范运作、发挥实效的重要保障。
二、推进民防依法行政体系建设的主要目标
4、和谐民防、法治民防的理念得到确立。推进民防依法行政，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会为统领，树立以人为本理念，把服务和维护人民群众利益作为民防工作的出发点，按照建设法治政府的各项要求，建设和谐民防、法治民防。
5、民防政府管理职能得到切实转变。推进民防依法行政，必须以贯彻《行政许可法》为契机，促进民防管理方式的创新，推动民防管理职能的转变，使民防工程规划建设、地下空间综合管理等社会管理职能不断强化，公众教育培训、社区民防建设等公共服务职能更为突出，地下空间安全综合管理体制、机制进一步理顺。
6、民防配套立法和制度建设得到有效推进。推进民防依法行政，必须加强民防制度建设，做好民防配套立法工作，使民防立法进程与民防改革和发展进程相适应，民防制度建设的质量得到较大提高，民防法规、规章和规范性（行政管理）文件体系初步建成。
7、民防法律、法规和规章得到全面实施。推进民防依法行政，必须认真行使法定职权、履行法定职责，加强和改善民防行政执法，使民防行政执法体制机制改革继续深化，民防行政执法队伍建设进一步加强，民防法律、法规和规章得到全面、正确实施。
8、民防行政权力得到规范行使。推进民防依法行政，必须深化政府信息公开，强化对行使民防行政权力的监督，使民防政务公开、信息公开机制和制度不断完善，民防行政决策监督和责任追究制度进一步完善，民防部门行使权力的环境不断优化、行为不断规范。
9、民防干部法治能力得到进一步提升。推进民防依法行政，必须加强民防法制宣传教育，建立岗前培训、在岗培训和专题培训相结合的法治培训体系，完善民防领导干部、机关工作人员的学法制度，使民防系统领导干部和工作人员的依法行政意识和法治素质得到进一步增强，全体民防干部依法建设、依法管理民防的能力和水平得到进一步提高。
三、转变管理职能、创新管理方式，深化民防行政管理体制改革
10、梳理界定民防部门的管理职能。对法律、法规、规章以及国家和本市有关文件赋予民防部门的人防应急准备、民防协调服务保障、地下空间综合管理等职能进行梳理和细化分类，进一步明确民防部门的发展定位。对全市各级民防部门履行管理职能的现状进行调研，查找薄弱环节和存在的具体问题，在分析原因的基础上提出改进方案和具体措施。按照强化社会管理、突出公共服务的大方向，确定需要强化、优化、转化、弱化的具体职能事项，按照“法制、体制、机制”三位一体的原则，积极开展职能调整和改革。
11、合理划分民防部门的管理职责。按照发挥市和区、县民防办的积极性和形成工作合力的要求，对市和区、县民防办在规划编制、民防建设和管理、行政执法和组织应急救援方面的事权进行合理划分，通过职能调整、事权下放、改革审批方式等途径，实现管理职权的合理配置与执法重心的下移。配合民防准军事化管理制度的推行，积极探索中心城区和郊区的民防差别化管理。加强与乡镇政府、街道办事处以及重要经济目标单位的联系和沟通，充分发挥基层组织及相关单位的作用。
12、推动民防行政管理体制改革。按照决策、执行、监督功能适当分离并相互协调的要求，对民防部门内设处室和直属机构的功能进行明确定位，在此基础上推动民防行政管理决策、执行、监督流程的再造和优化，实现各个环节相关机构的相互制约、相互促进，提高民防行政管理的整体效能。按照执法职能与技术检验职能相分离、审批职能与监管处罚职能相分离、民防工程管理与建设、运营相分离要求，进一步推动民防行政管理体制改革，理顺民防管理机关、直属事业单位、民防专业队伍之间的关系，突破制约民防事业发展的体制瓶颈。结合浦东新区综合配套制度改革试点，探索新形势下正确行使民防管理职能的新路子、新方法。
13、积极探索民防管理方式改革与创新。强化与建设、规划、房地等政府相关管理部门的联系和沟通，加强信息交流与管理互动，实现管理流程的衔接和管理资源、信息的共通共享，形成长效管理机制和工作合力。切实发挥民防协会为民防服务的功能，加强民防志愿者队伍建设，实现与民防管理职能的良性互补。结合《行政许可法》的贯彻落实，进一步深化行政审批制度改革，落实工作机构和工作任务，切实加强过程监管和事后监督。积极探索行政管理相对人诚信档案制度，按照信用等级实行分类分级管理。提高民防部门统筹规划、政策指导、服务保障和监督执法能力，积极探索和运用行业规划、政府指导、行政合同等间接管理、动态管理手段，尝试协助执法、辅助执法、网格化执法、电子执法等方式，促进民防管理方式的创新和优化。
四、明确决策事权、完善决策机制，提高民防决策的科学化民主化水平
14、明确民防决策事项及权限。对民防部门职责范围内的决策事项进行梳理，明确各级民防部门的决策事项及相应权限。对民防办领导会议、办公会议和相关职能处室的决策职能及相关权限进行梳理确定，建立健全行政决策集体讨论和分工决策制度，提高行政决策效率。
15、完善民防决策程序和制度。制定完善决策流程和程序管理规则，建立决策的调查研究、专家论证、法律论证、重大事项集体合议等制度。各级民防部门在做出与社会公共利益、民防发展战略密切相关的重大决策事项时，应当在调查研究的基础上事先公布决策方案，征询相关行政管理部门的意见，通过听证会、座谈会等方式广泛听取社会公众、利害关系人意见，决策事项专业性较强的，应当委托专业研究机构或组织专家进行调研、咨询和分析论证。在正式作出决策前，要对决策权力是否于法有据、决策程序是否合法、决策结果是否合法适当进行审查。
16、探索建立民防决策评估和责任追究制度。逐步健全决策事项的跟踪评估工作机制，形成固定有效的工作方式，对决策内容、执行成本、对社会造成的影响等进行事中跟踪调查和后期评估，并及时向决策层反馈调查评估结果。建立健全决策责任追究制度，对超越决策权限、违反决策程序以及损害国家和社会公共利益和管理相对人合法权益的行为，追究相关决策者的责任。
五、加快制度建设进程、提高制度质量，形成完善的民防制度体系
17、加快民防行政配套立法进程。按照统筹兼顾、突出重点的原则，制定实施“十一五”民防立法规划和年度立法计划，加强民防组织指挥、地下防护、教育培训、应急救援和网络信息体系配套立法，研究制定防空警报管理、重要经济目标防护以及地下空间综合管理3部市政府规章，以及30余件配套规范性（行政管理）文件，加快推进社区民防建设、指挥通信建设、人防专业队伍建设，以及地下空间安全管理、民防工程结建审批管理、民防专项投资管理、民防工程档案管理等制度建设。深入研究民防条例和上位法关系、国家人防发展战略方案和兄弟省市民防实践状况，紧密结合上海社区民防建设、地下空间综合管理职能拓展以及民防条例实施情况，创新界定上海民防的涵义和范围，适时向市人大提出修改民防条例的建议，修定一部与上海特大型城市民防发展战略相适应的地方性法规。
18、切实提高民防制度建设质量。建立职能处室主办、相关处室配合、法制处审核把关的行政配套立法工作机制。贯彻实施国家和本市关于地方性法规、政府规章、规范性（行政管理）文件起草制定的有关规定，加强民防配套立法的调查研究和公开征询制度，建立完善规章草案和规范性（行政管理）文件的合法性、必要性、可行性论证制度。对直接涉及人民群众切身利益、存在较大意见分歧的文件草案，要认真听取意见，加强沟通协调。建立规章、政策性文件的实施评估机制，文件实施满两年，由法制部门会同相关职能处室，对文件继续施行的合法性、必要性、可行性进行评估，进一步完善民防部门行政管理制度。
19、加强民防制度解释与编纂工作。建立行政配套立法、内部规章制度的统一解释制度，市民防办对有关法律、法规、规章、规范性（行政管理）文件有关具体应用问题的解释，由法制处会同相关职能处室承办，遇到重大问题应当报请市民防办领导或提请主任办公会议集体讨论决定。建立行政配套立法的定期清理和编纂制度，法制处室负责牵头组织实施，对旧的不合时宜的制度进行及时清理，提高各项制度的针对性、协同性与实效性。
六、细化执法程序、明确执法标准，进一步规范民防行政执法行为
20、明确划分市和区县民防执法范围。民防行政执法主要包括3项行政许可、1项非行政许可审批、11项行政处罚、3项行政征收，以及1项其他执法事项。按照市和区县两级民防办职能适当错开、运行高效的原则，加快建立权责统一、分工协作的市、区县两级民防执法体制和工作机制，完善执法协调和指导制度。对照行政执法依据梳理中确定的行政执法事项，明确市和区县民防办在行政执法事项上的职责分工和相关权限。原则上，市民防办统筹考虑全市民防工作，做好计划、协调、规划、指导、监督等工作，查办跨区县、社会影响大、新领域的案件，加强对区县民防办的指导和监督；区县民防办要以属地管辖和全行业管理为原则，加强管理，查办日常监管、投诉举报发现的案件。按照有利管理、强调服务的原则，在明确分工、强化协作的基础上，实现执法重心的下移和执法效能的提高。根据中心城区和郊区民防事业发展的需要，积极探索行政执法事项的差别化管理。
21、构建市和区县民防执法的衔接联动机制。建立行政许可和非许可审批信息共享机制，在市和区县“结建”联网的基础上，逐步扩大市和区县民防办行政执法的信息交流和共享平台。完善行政处罚案件线索发现、受理和快速查处机制，建立健全民防工程例行巡查、菜单式检查制度，探索建立违法行为动态巡查和统一举报电话机制。建立健全行政处罚案件指定管辖机制，对存在管辖权争议或因特殊原因致使区县有关民防办无法或不宜管辖的，由市民防办直接查办或指定其他区县民防办管辖。
22、梳理民防部门内部执法流程。按照《行政许可法》的有关规定，规范行政许可实施行为，落实行政许可设定、实施和监督检查等相关配套制度，合理设定业务办理程序，制定行政审批工作规程，重点规范受理环节形式审查、审核环节实质审查和审结后的事后监管，明确各职能处（科）室的工作职责、各个环节的工作内容、工作标准和办理要求，实现行政许可实施行为的合法化、规范化，保障行政许可申请人和利害关系人的合法权益。进一步完善行政执法办案流程，重点规范责令改正行为。
23、完善民防执法配套管理制度。建立健全民防行政许可陈述申辩和听证制度，明确民防行政许可适用陈述申辩和听证程序的具体事项范围、利害关系人的范围及遴选、陈述申辩和听证的具体程序等内容。探索建立行政审批首问负责制、告知承诺制度。进一步完善行政处罚听证制度。统一民防执法法律文书和案由制度。完善行政执法档案管理制度，明确归档范围、归档标准和要求。积极探索民防执法绩效评估制度。
七、完善政府信息公开、积极接受监督，构建内外结合的民防监督机制
24、完善民防政府信息公开机制。严格执行《政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》，制定上海民防网站管理和信息公开规定，明确工作机构、工作机制和要求，加快民防电子政务建设，推进民防工程档案信息公开，促进民防管理的公开、公正、公平。建立重大事项社会公告制度，促进民防政务公开的力度。探索民防新闻通气制度，加强与社会联系和沟通。以政府信息公开为突破口，积极探索多元化的公众参与和监督机制。完善公民、法人和其他组织对民防部门重要行政执法案件或违法行政行为的申诉、控告和检举的查处、回复制度。
25、自觉接受人大、政协以及有关部门的监督。自觉接受人大监督和政协的民主监督。认真做好行政诉讼应诉工作，积极出庭应诉，履行人民法院生效的判决和裁定，接受司法机关的监督。认真接受审计、监察等单位的专门监督和新闻媒体的社会监督。做好信访工作，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。
26、认真履行民防行政复议职责。按照《行政复议法》要求，认真履行行政复议职责，切实提高复议案件办理质量，增强行政复议化解行政纠纷和社会矛盾的能力。制定和完善行政复议工作规范，积极探索行政复议简易程序、听证程序、调解程序，规范复议法律文书，强化案例对民防执法的指导和规范作用。
27、加强民防部门内部监督。以推行行政执法责任制为抓手，积极探索民防行政执法的评议考核和行政执法过错责任追究制度。完善民防法制机构、人事机构、监察机构对本级民防部门和下级民防部门的目标考核和执法监督工作机制，根据阶段性工作的需要，于每年上半年制定当年执法监督检查计划并认真组织实施。根据上级要求和工作需要，适时开展相关处室共同参加的民防工程使用安全、民防结建审批和专项资金等专项检查。
八、加强组织领导、落实保障措施，有条不紊推进民防依法行政体系建设
28、加强组织领导。市和区县民防办要建立以主任为组长的推进依法行政领导小组，定期研究本行政区域内推进民防依法行政体系建设的情况和措施，加强对贯彻落实政府依法行政纲要和本意见的协调和领导。要建立健全“一把手总负责，分管领导具体负责，一级抓一级，层层抓落实”的推进依法行政工作机制，主任要切实担负起第一责任人的责任，精心组织，狠抓落实，确保把依法行政落实到民防工作的各个方面、各个环节，有计划、有步骤地推进。市民防办的依法行政体系建设，由法制处会同组织人事处、监察审计室，以及相关职能处室共同组织实施。区县民防办要明确负责依法行政体系建设工作的组织实施科室，拟定推进依法行政的具体实施计划。区县民防办应当每年向市民防办报告依法行政体系建设情况。
29、推进民防法制机构建设。要充分认识和发挥法制机构在依法行政方面的参谋助手作用。市民防办法制处要会同组织人事处加强民防法制干部、执法干部的法制教育培训，研究落实委托高等院校、法制专业机构对民防法制干部、行政执法人员进行法制轮训的实施方案，推动民防法制和行政执法工作。各区县民防办应落实法制工作部门及其分管领导，配备具有法律专业素质的专职民防法制干部，并采取切实有效措施，进一步解决法制工作在机构、人员、经费方面的困难。作为法制机构作用的有效补充，各级民防部门应建立民防法律顾问制度。
30、实施依法行政体系建设考评。将依法行政体系建设情况纳入目标考核体系，实行目标管理，做到有部署、有检查、有考核、有总结，确保本意见落到实处。市和区县民防部门的依法行政体系建设组织实施处（科）室应当制定依法行政考评体系，明确评议考核的办法、指标、标准，将民防法律、法规、规章执行情况、依法决策、依法管理与执法、制度建设情况以及贯彻实施本通知的情况作为考评的重要内容。
上海市民防办公室
二OO七年七月五日