青海省人民政府关于推进青海省国有企业发展混合所有制经济的意见

青海省人民政府关于推进青海省国有企业发展混合所有制经济的意见
（青政〔2016〕29号）
各市、自治州人民政府，省政府各委、办、厅、局：
为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入推进国有企业改革，根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和省委、省政府《关于深化国资国企改革的指导意见》（青发〔2014〕14号）精神，现就推进我省国有企业发展混合所有制经济提出如下意见。
一、指导思想
坚持社会主义基本经济制度，遵循市场经济规律，以促进国有资本、集体资本、非公有资本等各类所有制经济融合发展为导向，实施开放性市场化联合重组，推动国资有序流动、盘活用好国有资产，发挥国有资本放大功能，确保国有资产保值增值，实现发展混合所有制经济与优化国有经济布局结构相结合，与完善公司治理结构、建立健全现代企业制度相结合，促进各类所有制经济优势互补、深度融合、共同繁荣发展，为全省经济社会发展做出更大贡献。
二、基本原则
（一）坚持基本经济制度。坚持公有制主体地位，毫不动摇巩固和发展公有制经济，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险力。毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。
（二）坚持市场化改革方向。尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，政府引导，市场运作，调动各类资本参与改革的积极性和创造性，推动国有资本和其他资本融合。
（三）坚持依法规范严格程序。遵守法律法规，以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监督为基本导向，切实维护各类出资人的权益。健全规则、规范程序、公开透明、科学评估，完善市场定价机制，加强监督管理，防止国有资产流失，促进各类所有制经济平等竞争、共同发展。
（四）坚持统筹兼顾稳妥推进。从实际出发，因业、因企施策，统筹安排，系统推进。充分鼓励、调动和激发全社会支持、参与改革，实现改革的力度、发展的速度、职工可承受程度和国家要求相统一。
三、试点先行，有序推进国有企业混合所有制改革
（五）试点先行，因企分层施策。对国有企业混合所有制改革不设时间表，不设硬性考核指标或目标，坚持一企一策，成熟一个改革一个。选择一家省属国有企业，在集团公司层面开展混合所有制经济改革试点；选择2至3家省属国有企业，在二、三级公司层面发展混合所有制经济，取得经验后再行推广。
（六）稳妥推进，因业分类推进。国有企业应当针对自身及所投资企业的实际、行业特点及发展趋势，合理设计发展混合所有制股权比例、实现方式和合作条件。
---处于一般竞争性领域的商业类国有企业，根据发展实际，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为目标，按照市场规则合理流动，与各类资本混合交叉持股，不设置股权比例限制。
---处于重要行业和关键领域的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。
---负责提供公共产品和服务的公益类国有企业，保持国有独资或控股。以提高保障能力和运营效率为主要目标，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。
---负责国有资本投资或运营的公司和国家有政策规定的特殊行业，保持国有全资，并积极引入其他国有资本实行股权多元化。
四、多措并举推进混合所有制经济发展
（七）大力引进各类资本。积极引入中央企业、行业龙头企业和优势民营企业等各类投资者，推进省内国有企业股份制改革，引进非国有资本和集体资本参与省内国有企业混合所有制改革，优化省内国有企业股权结构。
---鼓励非公有资本以货币、实物、股权、土地使用权、知识产权等法律法规允许的出资方式参与省内国有企业混合所有制改革。
---支持经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与省内国有企业混合所有制改革。
---充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素，有序吸收外资，依法依规，发展混合所有制经济。
支持省内国有企业采取股权转让和置换、增资扩股、债权转股权、项目合作等多种方式与各类所有制企业融合，合理设计和选择发展混合所有制经济的实现方式、股权比例和合作条件，实现投资主体多元化。在以政府出资和省内国有企业投资为主导的领域，选择符合产业政策、符合规划布局要求、有利于产业转型升级和提质增效的项目，鼓励和引入各类资本以合资合作方式参与建设。推动各类所有制企业以资金、机制、管理和技术进入省内国有企业。对具有比较优势的省内国有企业，通过与各类资本相互融合、吸收增量、转让存量等方式发展混合所有制经济。
（八）积极推进企业改制上市挂牌。推动符合国家产业政策的省内国有企业集团整体上市，实现资产的证券化和资本流动。支持符合条件的企业在主板、中小板、创业板、新三板等多层次资本市场上市或挂牌，鼓励有条件的企业到境外证券市场上市。鼓励部分集团公司利用多种方式，增强对优势产业和支柱产业中的上市公司的控制力。发挥国有控股上市公司的资源整合平台作用，运用增发、配股、回购、缩股、资产置换等多种手段，加强股权运作和资本运营，提高资产证券化率。对暂不符合上市、挂牌条件的国有企业，合理设置公司股权结构，提高公司治理水平。
（九）稳妥开展企业兼并重组。以优化资源配置和完善产业链为基础，以资产为纽带，以兼并重组为手段，以混合所有制为方式，培育大企业集团。鼓励企业拓展市场，推进战略布局，采取联合重组、收购兼并等方式进行低成本扩张。对行业相关、产业相近、主业相同的企业，积极推进集团间重组，实现优势互补，加快做大做强做优步伐。鼓励各类社会资本通过入股合作方式，参与省内国有企业科技研发平台建设；对与主业关联度不强的辅业、服务业，通过国有股减持、转让等方式吸引各类社会资本参与；对不具有竞争优势的产业，省内国有企业要积极与各类所有制企业合作，稳妥有序地发展混合所有制经济。
（十）推广资本运作新模式。积极开展政府和社会资本合作（PPP模式），优化政府投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评鉴结果为依据，适时对价格和补贴进行调整。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目。加强信息公开，建立综合信息服务平台。
（十一）鼓励国有资本入股非国有企业。在公共服务、高新技术、生态环境保护、战略性新兴产业、新业态等重点领域，以市场选择为前提，以资本为纽带，充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，对发展潜力大、成长性好的非国有企业进行股权投资。鼓励国有资本通过投资入股、联合投资、重组并购等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组。支持省内国有企业以市场拓展、资源配置、技术创新、培育品牌为重点，开展跨地区跨国境投资经营。
（十二）探索实行混合所有制企业员工持股方式。坚持激励和约束相结合的原则，通过试点稳妥推进员工持股，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点；支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。制定企业员工持股的条件、持股比例、约束机制以及员工股权管理的具体办法。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。
五、建立健全混合所有制企业治理机制
（十三）落实企业市场主体地位。政府不得干预企业自主经营，股东不得干预企业日常运营，确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业市场主体地位。
（十四）健全企业法人治理结构。混合所有制企业要建立健全现代企业制度，明晰产权，同股同权，依法保护各类股东权益。规范股东（大）会、董事会、监事会、经理层和党组织的权责关系，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。
（十五）推行企业职业经理人制度。按照现代企业制度要求，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，通过市场化方式选聘职业经理人依法负责企业经营管理，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换机制。职业经理人实行任期制和契约化管理，按照市场化原则决定薪酬，可以采取多种方式探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核，加快建立约束和退出机制。
（十六）加强混合所有制企业党建工作。国有资本绝对控股或者具有实际控制力的混合所有制企业，发挥党组织的政治核心作用。其他混合所有制企业，比照非公有制企业开展党建工作，党组织在职工群众中发挥政治核心作用，在企业发展中发挥政治引领作用。其中，国有资本参股比重较大的企业，国有资本出资企业党组织可以通过选派政治素质好、工作能力强的党组织书记，加强企业党建工作力量。按照干部管理权限，上级党组织及其组织部门、国有资产监督管理机构党委，重点管理混合所有制企业党组织领导班子成员和派出进入企业董事会、监事会、经理层的成员。
六、规范混合所有制经济运作程序
（十七）规范决策程序。省内国有企业集团公司进行混合所有制改革前，应依据本意见制定方案，经国有资产监督管理机构审核并报同级人民政府同意后实施；集团公司下属重要二、三级公司发展混合所有制经济的方案，由集团公司研究通过后，报省国有资产监督管理机构核准；其他层级公司发展混合所有制经济方案，一般由集团公司决定，并报省国有资产监督管理机构备案。重要国有企业改制后，国有资本不再控股的，报同级人民政府批准。国有控股上市公司按有关规定程序执行。涉及公共管理事项的，报省政府有关部门审核并出具意见。
（十八）依法依规进行财务审计和价值评估。组建混合所有制企业前，应进行清产核资、财务审计、价值评估等工作，强化流程管理，提高审核水平和质量，防范国有资产流失。国有股东应根据实际情况，采用公开市场方式，选聘有相应资质并符合条件的中介机构，按照有关规定对国有资产进行清产核资、财务审计和价值评估。组建非国有控股的混合所有制企业，按照国家有关规定对原企业法定代表人进行离任经济责任审计。企业的价值评估结果按规定公示并予以核准或备案，重大项目评估报告须经专家评审委员会审核。核准或备案的评估结果作为国有资本出资额或产权交易价格依据。通过产（股）权、证券市场确定资产交易价格，规范国有资产交易程序。
（十九）平等保障相关利益主体合法权益。遵守法律、法规和国有资产监管制度，维护出资人权益。股东通过制定或修改公司章程，依法行使知情权和表决权，享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。充分尊重和维护职工知情权、参与权、表决权和监督权，防止损害职工利益。完善职工董事、职工监事制度，省内国有企业因发展混合所有制经济失去国有控股地位的，改革方案应提交职工（代表）大会审议，改制和职工安置方案经职工（代表）大会审议通过后实施。职工安置方案应在充分尊重职工意愿的基础上，对人员分流安置、劳动关系调整、工龄计算、社会保险关系接续等做出妥善安排，并制定预案，落实责任，维护职工权益。
（二十）探索混合所有制企业实行员工持股的程序。混合所有制企业实行员工持股的方案，须经企业董事会或党政领导班子集体讨论通过，并履行职工（代表）大会民主程序，按照产权管理关系上报审核。由集团公司批准的持股方案，须报同级国资监管机构核准。上述方案的制定应严格实行回避制度，并由审批单位的法律顾问或聘请律师事务所出具法律意见书。
（二十一）切实加强监督管理。政府有关部门应加强对国有企业发展混合所有制改革的监督管理，国有资产监督管理机构要完善国有产权交易规则和监管制度，防止在改革中出现违法转让和侵吞国有资产、化公为私、暗箱操作、逃废债务等行为，避免国有资产流失。
七、营造混合所有制改革良好环境
（二十二）坚持公开公平公正。省内国有企业发展混合所有制经济涉及企业国有产（股）权转让的，应当依法在产（股）权、证券市场公开进行，不能在受让人资质条件中对非国有投资主体设置不对等条件。省内国有企业增资扩股依法进入产权交易机构公开征集增资扩股方，必要时可提前公开征询相关信息；涉及上市公司的，信息公开应遵照上市公司的相关规定执行，切实做到规则公开、过程公开、结果公开。
（二十三）健全多层次资本市场。加快建立规则统一、交易规范的资本市场，促进非上市股份公司股权交易，完善股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、产业投资基金等产品交易机制。健全股权交易市场，为企业提供融资服务，促进资产证券化和资本流动。以股权、产权市场为载体，规范国有股权公开转让和报价机制。省国有资产监督管理机构要完善规则、加强监管。
（二十四）依法依规防控改革风险。省内国有企业引入非国有资本方案实施时，企业高级管理人员要在完善的监督机制和风险防控体系下开展工作，防止关联交易和利益输送。企业在采取合资合作、收购兼并等方式发展混合所有制经济时，须进行尽职调查，确认合作方资信可靠，保证合作方资金合法性，确定合作的合理性、合规性和可操作性。发现合作方存在不良信用记录、涉嫌欺诈等恶意行为，可能造成重大损失的，应及时终止合作；收购非国有资产，应当进行尽职调查，切实掌握相关产权的事实及法律状态，特别关注法律纠纷、诉讼（仲裁）、行政处罚、债权债务等情况，从源头有效防范和化解风险。
（二十五）完善改革相关配套政策。切实转变政府职能，制定相关配套政策，不断完善国资监管、工商登记、土地变更等制度规定，简政放权、放管结合，简化工作手续，提高办事效率，同步加强事中、事后监管。凝聚各方共识，接受社会监督，促进各类所有制资本取长补短、相互促进和发展，营造公平竞争的市场环境。
（二十六）审慎稳妥推进混合所有制改革。坚持有所为、有所不为，稳妥推进改革进程。省内国有企业要推行科学民主决策，积极参与市场竞争，建立定位清晰、权责对等、运转协调、有效制衡的运行机制，维护各类资本合法权益。
省、市（州）、县政府要加强对本级国有企业混合所有制改革的领导，参照本意见，结合实际推动改革。
省金融、文化等国有企业的改革，国家另有规定的依其规定执行。
本意见自2016年4月24日起施行，有效期至2021年4月23日。
青海省人民政府
2016年3月25日