泸州市人民政府关于推进我市集体林权制度改革的实施意见

泸州市人民政府关于推进我市集体林权制度改革的实施意见
（泸市府发〔2007〕42号）
各区、县人民政府，市级各部门：
为切实解决集体林权制度中存在的深层次矛盾和问题，进一步解放和发展林业生产力，根据中共中央、国务院关于推进集体林权制度改革的精神和《四川省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见》（川府发〔2007〕25号），结合我市实际，现就推进我市集体林权制度改革提出以下实施意见。
一、改革的总体思路
（一）指导思想
以科学发展观为指导，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的集体林业双层经营体制，进一步确立农民的经营主体地位，明晰集体林地林木使用权和所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，盘活森林资源资产，激发林业发展活力，促进林业持续、稳定、健康发展，促进生态环境改善和农民增收。
（二）总体目标
争取用2年左右的时间，通过确权发证，明晰产权的主体改革，理顺林业管理体制，规范和促进林权流转，提高林业服务水平；通过林业配套改革，逐步建立林业要素市场，实现森林增长、生态改善、农民增收的目标，建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转规范有序，监管服务有效”的现代林业产权制度。
（三）基本原则
坚持依法改革、规范运作的原则。林权改革要以《森林法》、《农村土地承包法》等法律法规为依据，做到公开、公平、公正，依法保护林权所有者的合法权益，防止暗箱操作、以权谋私。
坚持以人为本，充分尊重农民意愿的原则。充分发挥农民在林权改革中的主体作用，制定集体林权制度改革方案时，要经村民大会或村民代表会议讨论确定，改革的程序、方法、内容、结果要公开，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
坚持统筹兼顾，正确处理集体和林农的利益关系原则。在改革中要充分考虑当地林农生活水平和集体经济的实际，既要确保林农利益，让群众从改革中得到实惠，又要兼顾集体利益，努力发展壮大农村集体经济。
坚持尊重历史，保持林业政策连续性的原则。认真把握“大稳定、小调整”的要求，对林木所有权和林地使用权已经明晰、群众满意的，应稳定不变；妥善处理各种历史遗留问题，对权属不清的，要依法确认，协商解决。
坚持因地制宜，分类指导的原则。根据本地森林资源状况和经济发展水平，分类指导，通过民主决策，自主选择林权改革模式，自主确定经营管理形式，因地制宜制定具体改革方案，不搞一刀切。
坚持确保质量，稳中求进的原则。坚持先易后难、循序渐进，按照“先行试点、逐步推开”的要求，既要坚定不移地推进改革，又要防止片面追求进度，力求改革取得实效。
坚持严格保护，实现可持续经营的原则。集体林权制度改革必须有利于生态改善、产业发展和林农增收，实现林业综合效益的最大化。积极引导农民集约经营，逐步实现森林资源的可持续经营和利用。坚决防止借林权制度改革之机乱砍滥伐林木、乱批滥占林地等破坏资源的行为。
二、改革的范围和重点
（一）改革的范围
林权制度改革的范围主要是集体商品林及其林地、县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。
对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地、荒地，要通过改革，确权发证；对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营企事业单位和个人依据合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应稳定完善；对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革；对经县级以上人民政府规划确定的生态公益林，应依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。
（二）改革重点
林改工作的重点是明晰产权，核发林权证。各集体经济组织要组织好人员，现场核实山林权属、勘定四至界线和面积，并将结果张榜公布，按规定程序核发林权证。对经公示无异议的，签（补）订承包合同书。对有林权纠纷和承包经营合同争议的，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，加大调处力度；对于历史遗留问题，本着“尊重历史、照顾现实、依法依规、妥善处理”的原则，通过协商妥善解决；对一时无法解决的纠纷，要采取措施，防止矛盾激化和扩大化。因流转或其他原因已经造成林权变化的，应当依法申请变更登记或换发林权证书，如实反映林权变更情况。对权属明确并已核准登记发放林权证的，要切实维护其法律效力；对权属不清或纠纷尚未解决的，暂不予登记发证。
三、改革的主要内容和配套政策
（一）明晰产权
在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权、林木所有权和经营权明晰到户或其他经营实体，确立农民（或业主）的经营主体地位并依法签订林地林木承包（流转）合同，明确双方权、责、利，及时进行现地勘验，确定四至界限，依法进行林权登记，颁（换）发林权证书。
1. 稳定完善自留山和责任山
已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。
分包到户的责任山要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；承包合同不完善的要进行完善；对合同不合法的要依法纠正，重新签定承包合同；面积、四至不清楚的，通过勘验明晰产权，完善承包合同；对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处置。
自留山、责任山已“两山并一山”的，应保持稳定；自留山、责任山被集体以行政手段收归统一经营，若2/3以上群众要求归还的，应当归还农户经营。
2. 改革和完善集体山林
对目前尚未确权到户的集体山林，按现有户籍人口折算人均山林面积，确权到户。
对集体统一经营的山林，原则上要分到户。其中群众比较满意、且不愿意分的山林，可以继续实行集体统一经营，但要按照“分股不分山，分利不分林”的原则，实行股份合作，均股均利到人到户，明确经营主体，财务单独核算，收益按股分配。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则明确债务偿还主体，落实抵押物。
对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，采取其他承包方式经营。可以通过招标、拍卖等方式依法承包给本集体经济组织内部成员或其他社会经营主体；也可以由集体统一开发后，再以适当方式确定经营主体；或者将宜林荒山荒地承包经营权折股分配给本集体内部成员后，再实行承包经营或股份合作经营。在同等条件下，集体经济组织内部成员享有优先承包权。
对已经依法流转的集体山林，经营者的合法权益应得到切实维护。对单位和个人买断、租赁、承包、入股经营的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则妥善处理；对明显不合理，严重侵害集体和村民利益、经协商难以达成一致意见的，可通过司法程序解决。集体山林流转的收益应主要用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。无论采取何种形式，都要召开村民会议或村民代表会议经2/3以上成员或者村民代表同意。
对林权证上的面积以习惯面积记载或因其他原因致使记载面积与实际面积有出入的，在发生林地流转或征占用林地时，一律以实测面积为准。
（二）放活经营权
1. 允许按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，采取转包、出租、互换、转让等方式进行林权流转。但权属不清、有争议以及法律法规明确禁止流转的集体山林除外。凡自愿流转的要签订流转合同，及时办理林权变更登记手续。已经流转但手续不完备的应当补充完善。
2. 集体统一经营的山林流转必须进行森林资源资产评估。流转前必须在本村进行公示，经2/3以上村民同意后，按规定报乡镇人民政府批准并向县级林业主管部门申请办理林权变更登记手续。个人或其他经营主体的山林流转是否评估，由其自主决定。县级以上人民政府和林业主管部门要完善流转体系，做好流转服务工作。条件成熟的可以组建林业产权交易市场，为流转需求的各种主体搭建交易平台，提供信息发布、政策咨询、资产评估、产权交易、林权变更登记等服务。
3. 放活木竹经营，改革对木竹及其制品的运输管理。允许林权所有者自主销售；对在房前屋后、自留地、非林业用地上生产的木材，不纳入木材生产计划管理，允许凭村、组证明办理木材运输证，依法上市销售，实行产销直接见面。
（三）落实处置权
1. 对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源、森林景观资源，依法落实业主处置权益。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。允许合理利用林地资源开展林下种养业，开发森林旅游业。
2. 在坚持采伐限额管理的前提下，加快森林分类经营区划界定，调整商品林采伐管理政策。对个人及其他经营主体的工业原料林，在不突破采伐限额管理的前提下，要足额满足采伐指标，符合条件的即申即批，采伐年龄和采伐方式由其自主决定；对杂竹采伐不纳入采伐限额进行管理，也不办理采伐证；对抚育间伐指标不足的可以占用主伐限额指标。仍不足的，可以逐级上报追加指标；对新建速生丰产用材林、短周期工业原料林基地达到3000亩以上的，单独编制森林采伐限额，且其采伐方式、采伐年限按照批准的森林经营方案执行；对毛竹和胸径10厘米（含10厘米）以下的抚育间伐材不纳入木材生产计划管理；对在非林业用地中培育的人工商品林不纳入采伐限额和木材生产计划管理；对人工培育的珍贵树种用材林按一般树种商品林进行管理。
（四）保障收益权
1. 农户经营自留山的收益归农户所有。农户经营承包林地的收益除按合同约定交纳林地使用费和国家设定的规费外，归农户所有。严格执行国家关于取消农业特产税等各项税费政策，依法制止、查处乱收费、乱摊派行为。
2. 落实征占用林地补偿政策。对通过家庭承包取得的林地，在承包期内发生征占用林地的，其林木补偿费应支付给林木所有者；林地补偿费按有关政策法规规定和发包、承包双方合同协议比例执行。
3. 落实税收优惠政策。对从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹获得的收入，依法免征增值税。对以“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，依法免征企业所得税。
4. 建立森林生态效益补偿机制。多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金，用于公益林的补偿。
四、改革的方法步骤
（一）先行试点，逐步推开
按照省政府的统一安排，今年各区、县要开展集体林权制度改革试点工作，2008年全面推开，2009年全面完成。
（二）积极稳妥，分步推进
林改是一项十分复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、技术要求高、矛盾纠纷多、情况千差万别，既要积极推进，又要慎重稳妥，严格按步骤进行，具体分5个阶段进行。
第一阶段：宣传发动，培训骨干。通过各种形式广泛宣传林改的意义和方针政策，发动广大群众踊跃参与和积极支持改革，为改革营造良好的舆论氛围，使广大群众自觉成为改革的支持者和参与者。同时分级培训业务骨干，使各级参与改革的工作人员和基层干部切实掌握改革的政策原则、技术标准、方法步骤。
第二阶段：调查摸底，制定方案。各区县、乡镇应在辖区内深入细致地开展调查摸底工作，掌握本辖区集体林权的现状、存在的问题以及群众意愿等相关情况，结合本地实际，制定本级集体林权制度改革实施方案。区县改革方案报市政府批准后报省林改办备案；乡镇改革方案分别报上一级人民政府审批并报上级林改办备案。农村集体经济组织的实施方案报批前，必须经村民大会或村民代表大会2/3以上讨论通过。
第三阶段：组织实施，确权发证。由村民委员会组织各村民小组逐户、逐片核实山林权属、面积和四至界线，对林权林界纠纷进行排查并及时调处，明确权属；林权林界明确后，林业技术人员逐户（片），勾绘山林权属界线，计算山林面积。以村民小组为单位，在村民相对集中的地点进行张榜公布；村委会或村民小组与林农签订（换签、补签）林地承包合同书，明确责、权、利关系，并将权属落实情况登记造册，完善相关手续，连同合同书一并报乡镇人民政府初审，经区县林业主管部门审核后报区县人民政府换发、核发林权证书。
第四阶段：配套改革，建章立制。制定完善相关配套政策和措施，在条件具备的区县，组建林权交易管理服务中心；建立和规范林木、林地产权流转机制，促进森林资源有序流转；建立健全林权制度改革档案，对集体林权制度改革的各种文件、资料进行认真清理，分类立卷归档，进行规范管理，确保档案的完整性。
第五阶段：检查验收，总结完善。加强对改革实施情况的跟踪检查，及时解决改革过程中出现的新情况、新问题。改革工作基本结束后，由区县林权制度改革领导组及时组织检查验收，市林权制度改革领导组组织抽查。
五、改革的组织领导
（一）精心组织，加强领导
各级人民政府要把集体林权制度改革提上重要议事日程，由政府主要领导负总责，分管领导具体抓。建立“市加强指导，县区直接领导，乡镇组织实施，村组具体操作，部门搞好服务”的工作机制，精心组织，周密安排，集中时间和精力开展工作。要加强领导，成立机构，市政府成立由市长任组长，分管副市长为副组长，林业、财政、档案、民政、税务、发展改革、国土资源、农业、畜牧、金融、监察、司法等单位领导为成员的集体林权制度改革工作领导组，协调解决林改中的重大问题。各区县和乡镇人民政府也要成立相应的领导机构和办事机构，采取“硬抽人、抽硬人”的办法，从有关部门抽调政治思想好、业务能力强、工作经验丰富的工作人员，充实林改办，确保改革顺利推进。
（二）落实责任，严格考核
集体林权制度改革是一项时间长、任务重、涉及各种利益格局的复杂工作，必须明确职责，落实责任，严格考核。林业部门要认真做好改革的各项基础工作和服务工作；财政部门要把改革工作经费纳入年度预算，保证改革所需；监察部门要对改革实施全过程监察，严肃查处改革中出现的各种违法违规案件，确保改革依法依规操作；档案管理部门要加强对林权档案管理工作，指导基层做好档案的收集、整理、保管工作；发展改革、国土资源、农业、司法、民政、工商、地税等部门和银行要通力合作，共同为集体林权制度改革搞好服务。
各级政府和部门之间要层层签定责任书，把集体林权制度改革工作纳入政府年度目标考核，对完成工作任务好的单位及责任人予以表彰奖励；对工作不认真、不扎实的单位和责任人要予以通报批评，并责令限期整改。
（三）严肃纪律，确保稳定
要把严肃纪律、保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于林改的全过程。坚持采伐限额管理不动摇，严格执行凭证采伐、运输、加工制度，严厉打击借改革之机破坏森林资源的各种违法犯罪行为；要高度重视群众的来信来访工作，把矛盾和纠纷处理在萌芽状态；各级领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，做到公开、公平公正，决不允许利用职权为个人或亲友在改革中谋取私利；纪检监察部门要制定纪律要求，对出现的违法违纪、损害群众利益的行为要坚决查处，确保林改的顺利进行和社会稳定。
附件：泸州市集体林权制度改革领导小组名单
二○○七年七月三十日
附件：
泸州市集体林权制度改革领导小组名单
组 长 朱以庄 市长
副 组 长 邹 蔚 副市长
李明龙 市政府副秘书长
孙应成 市林业局局长
成员单位 市林业局
市财政局
市监察局
市发展改革委
市国土资源局
市农业局
市民政局
市司法局
市档案局
市工商行政管理局
市地税局

农业银行泸州市分行
领导小组办公室设在市林业局，办公室主任由余泽华同志兼任。