凉山州人民政府关于全面推进我州集体林权制度改革的意见

凉山州人民政府关于全面推进我州集体林权制度改革的意见
（凉府发〔2007〕38号 二????七年十月十一日）
各县市人民政府，州级有关部门：
为进一步深化农村改革，解放和发展林业生产力，促进林业发展和农民增收，扎实推进社会主义新农村建设，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）和《四川省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见》（川府发〔2007〕25号）及有关法律法规和政策规定，结合我州实际，现就全面推进我州集体林权制度改革提出如下意见：
一、全面推进我州集体林权制度改革的意义
我州林业用地4086650.2公顷，森林面积2286982.3公顷，活立木总蓄积262531160立方米，森林覆盖率42.38%，林业蕴藏着巨大的发展潜力。开展集体林权制度改革，促进森林资源流转，推动由森林资源大州向林业经济强州转变，实现林业可持续发展是我州林业建设长期奋斗的目标。早在20世纪80年代初期，我州各地就狠抓了林业“三定” （稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制）工作，普遍落实了林权，较好地促进了全州林业建设持续、健康发展。20世纪90年代，各地抓住实施世界银行贷款造林、以工代赈造林、退耕还林造林、天保工程造林等林业重点工程的机遇，积极开展以业主承包、合作开发、家庭承包造林为主要形式的林权制度改革，取得了初步成效，积累了一定经验。但随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，林业发展中存在的问题已开始显现，尤其是林业产权制度中存在的归属不清、权责不明、利益分配不合理、经营机制不灵活、产权流转不规范等问题，制约了林业的发展和林农的增收。特别是近年来随着森林经营收益的提高，个人或林农经营森林、社会各界投资林业的意愿日益强烈，还山于民、加快林权制度改革、促进森林资源流转的呼声越来越高。因此，要使我州林业走出困境，就必须顺应形势，全面推进集体林权制度改革，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。
全面推进集体林权制度改革对于优化农业经济结构，帮助林区农民增收，促进山区经济多元化，实现林业可持续发展等具有重要作用；对于增强林业发展活力，破解我州森林资源保护力量不足、林业产业不发达、非公有制林业发展滞后等难题，提高林业部门服务质量和行政能力，提高林业科学经营管理水平具有重要意义。各地各部门一定要站在战略和全局的高度，提高对集体林权制度改革工作重要性和紧迫性的认识，抓住机遇，全面推进集体林权制度改革。
二、全面推进我州集体林权制度改革的指导思想、总体目标、基本原则和范围
（一）指导思想。
以科学发展观为指导，明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，推进综合配套改革，消除林业发展的体制机制性障碍，促进传统林业向现代林业转变，为推进社会主义新农村建设作出积极贡献。
（二）总体目标。
通过改革建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度，实现山有其主，主有其权，权有其责，责有其利，促进林业发展、农民增收。
（三）基本原则。
1.坚持分类经营的原则，处理好生态保护与产业发展的关系。
2.坚持权益平等、以家庭承包经营为主的原则，处理好内部承包与外部承包的关系。
3.坚持以人为本、统筹兼顾的原则，处理好林农与集体的利益关系。
4.坚持尊重历史、保持政策连续性的原则，处理好历史与现实的关系。
5.坚持分类指导的原则，处理好统一部署与因地制宜的关系。
6.坚持依法办事、“公开、公平、公正”的原则，处理好尊重群众意愿与规范操作的关系。
7.坚持权责利相统一，先易后难、质量与进度相统一的原则，处理好改革与稳定的关系。
（四）改革范围。
主要是集体商品林及其林地、县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。
1.对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，确权发证。
2.对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营等企事业单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应稳定完善。
3.对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革。
4.对经县级以上人民政府规划确定的生态公益林，暂不列入本次改革范围，依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。
5.木里县在落实林业“三定”方案时，实行的是分利不分林政策，集体林只有面积，没有落实到山头地块和农户，请木里县政府提出集体林权制度改革方案报州人民政府，由州人民政府转报省人民政府批准后实施。
三、我州集体林权制度改革的主要内容
（一）全面落实林权，统一颁（换）发林权证。
1.对权属清楚并已颁发林权证的，要切实保护林主的合法权益；凡林主自愿申请更换的，应及时换发国家统一样式的林权证。对权属明确尚未核发林权证的，要尽快颁发林权证；对权属不清或有争议的，要抓紧明晰或调处，尽快核发林权证。
2.对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待。对群众比较满意、经营状况较好、群众不愿意分到户的集体林，可以继续实行集体统一经营，并不断完善。尚未落实林权的，可采取山林均摊或折股量化等方式明晰山林权属，林权到户，集中管护，以确保“山者有其权”。对零星分散的林地，可将林木所有权和林地使用权作价后转让给个人经营；对宜林荒山荒地，可采取承包、招标、拍卖等方式确定经营主体。集体林地经营方式要由集体经济组织成员民主确定，其成员享有优先经营权，集体林地确权到户后要及时核发林权证。退耕还林后，要及时依法核发林权证，并办理相应变更登记手续。
3.对已承包到户的集体林，在承包期内承包合同合理且执行较好的应保持权属稳定。原承包户去世后无继承人的，由集体收回林地，按集体林重新落实林权。原承包户去世后有继承人的，继承人户口在本乡镇的，林权落实给继承人；继承人户口不在本乡镇的，经与继承人协商，可依法流转，确定新的权属所有者。原承包户外迁后，将林地转让给他人并签订了协议的，按协议落实林权；外迁时转包给他人的，权属落实给原承包人；外迁时既没转让又没转包给他人，自己也没有经营管理的，经与外迁户协商同意，可由集体收回林木、林地，重新落实林权。
4.对业主承包集体荒山造林以及受让林地、森林、林木的，可以按协议确定的权属给业主或受让方核发林权证。对原林权所有者分家后，按分家时家庭成员签订的有关协议，落实林权，核发林权证。对未列入退耕还林工程而由农户自发退耕后变为林地，经农户自愿申请且符合法定条件的，应核发林权证。对联营造林的，原则上林权证落实给原林权拥有者，联营造林收益按双方协议落实。已被征用了的集体林地，参照土地征收管理的规定处理。
5.在退耕还林中已核发国家林业局统一监制的林权证的，不纳入此次（换）发证，没有发放统一监制林权证的，必须纳入本次林改统一（换）发林权证。
全州确权发证工作本着“先易后难、有序推进”的原则进行，用两年多时间完成。2008年6月底前，全面完成退耕还林地、国有林地、集体统一经营的林地、商品林、国家重点公益林和业主造林地的确权工作，并颁（换）发林权证；凡本次林改中明确了权属的，都要重新核发林权证。
（二）做好森林区划，实行森林分类经营。
森林分类是集体林权制度改革重要基础工作。各地要根据《四川省林业厅关于进一步推进我省森林分类区划界定工作的通知》（川林发[2007]115号）要求，按照《四川省森林分类区划界定操作细则》，综合考虑地理位置、生态作用、立地条件、林分质量以及农民意愿等因素，将林地划分为公益林和商品林两大类。各地务必于2008年6月底前，全面完成森林分类区划界定任务。
1.严格公益林划分。在公益林区划时，各县市要重点将工程建设（特别是大型水电工程建设）待使用的林地及库区范围的林地区划为国家重点公益林，并落实到山头地块，属集体林的不分到户，不参加本次林改。重点公益林要严格按照天保工程“七落实”等有关要求，精心管护，禁止商品性采伐，使之最大限度地发挥生态效益。要多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金。
2.对商品林划分要进行严格的界定。凡划为商品林的，必须落实到山头地块，并绘图造册。对划定的商品林区，要依法放开搞活。凡经营商品林规模1000亩以上的经营实体或大户，以及新建的速生丰产林和定向培育的工业原料林，可由经营者根据市场需要，自主决定采伐周期，单独编制采伐计划，其采伐限额、采伐方式、采伐树龄等可依据经批准的经营方案确定。对农民房前屋后的零星林木和享受退耕还林政策以外的非基本农田的承包耕地上营造的林木，不纳入商品材采伐和林地的管理，可自主采伐，依法办理木材运输证、检疫证后自主经营。对林农个人经营的商品林，县市林业主管部门在符合规范和政策的条件下，可优先安排商品林采伐指标，并允许采伐木材进入市场流通。
3.实行森林分类经营，要走规模化、专业化、集约化之路，不断提高森林资源的管护和经营水平，充分发挥森林资源的生态、经济和社会三大效益。
（三）完善流转机制，促进森林资源有序流转。
森林资源流转必须符合以下前提条件：有利于保护、培育和合理利用森林资源；有利于保护和改善生态环境；自愿、自主、平等、合法；不得改变林地的属性；不得损害国家、集体和社会公共利益；国家重点公益林、自然保护区以及森林、林木、林地权属有争议的不得流转；受让方采伐林木必须按照《森林法》等法律法规的规定执行。
1.开展森林资源资产评估。对集体统一管护经营的森林、林木所有权和林地使用权流转，必须进行森林资源资产评估，并严格审核，防止集体资产流失；个人营造的森林、林木所有权和林地使用权流转是否评估，由其自主决定。
2.森林资源流转实行分级登记和审批制度。集体统一经营的森林、林木和林地的流转，应经村民大会或村民代表大会2/3以上成员同意；个人所有的林木和使用的林地的流转由双方依法协商确定。以上两类森林资源的流转由县市林业主管部门凭转让协议办理变更手续。
3.完善森林资源流转手续。森林资源流转要签订流转合同或协议，明确流转资源状况、位置、双方的权利和义务，流转的时间、违约责任。流转的时限由流转双方协商确定，但最长不得超过70年。
（四）培育林业市场，增强林业发展活力。
1.要积极建立林产品及其产权交易市场。西昌城区主要培育木竹、林产品交易市场，其余各县主要培育木竹、原料林交易市场和木竹、特色林副产品加工市场。放宽各类市场准入条件，拓宽农民进入市场的渠道，允许农民生产的木材产销直接见面。重视重点工程和煤炭行业用材需求，探索统一供应木竹原材料的经营管理机制。各类林产品交易市场由业主主办、政府扶持引导。
2.要努力培育林业生产要素市场。探索林业投（融）资体系建设，积极组建林业担保公司，拓展林业投资渠道。开展林权证抵押、林地储备制度的试点工作，积极培育活立木市场，解决好所有者和经营者的处置权落实问题。建立健全森林资源资产评估机构和各种林业专业协会，实现由市场调节和配置森林资源、资金、技术、人才等要素，促进森林资源的资本化。
3.要进一步放开林产品运输市场。放宽木材运输监管范围，对以木、竹为原料的成品要取消运输许可证。县市境内运输木材、个人购买自用的木材和农民自有自用的木材，不再实行凭证运输。
四、集体林权制度改革的基本步骤
为确保集体林权制度改革的稳步推进，2007年，在会理、会东两县开展试点，2008年7月1日起，在全州逐步推开，2009年底完成全州集体林权制度改革任务。
集体林权制度改革分4个步骤进行：
（一）宣传培训。
通过各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的重大意义和有关政策，发动广大群众参与和支持改革。逐级组织业务骨干培训，使参与实施林改的各级工作人员和基层干部掌握和运用有关的法律法规、政策。
（二）制定方案。
在认真开展调查研究、摸清现有山林的经营状况、了解群众对推进集体林权制度改革意愿的基础上，各县市制定改革实施方案，县市的改革实施方案报州政府批准，同时报省林改办备案。各村组的林改实施方案要经集体经济组织的2/3以上村民或者经2/3以上村民代表同意后，报乡镇人民政府批准，并报县林改办备案。
（三）组织实施。
由各村组织人员核实山林权属、测量面积和勘测定界、成图，全面落实林木所有权、经营权和林地使用权后，将结果张榜公示，二榜定案。并将权属落实情况登记造册经乡镇政府审核后报县市林业主管部门登记，由县市政府颁发全国统一式样的林权证书。
（四）检查验收。
加强对改革实施情况的跟踪调查，及时发现和解决改革过程中出现的新情况、新问题。改革工作结束后，由各级集体林权制度改革领导小组组织检查验收。
五、全面推进集体林权制度改革的保障措施
（一）强化对集体林权制度改革的领导、组织和服务。
1.要强化对集体林权制度改革工作的保障。要建立林权制度改革工作机构，安排相应人员，落实办公场所。各级财政要把工作经费纳入年度财政预算，解决必要的工作经费，州财政要给予适当补贴，以确保全州林改任务的完成。
2.要加强对集体林权制度改革工作的领导。实行林权制度改革工作行政首长责任制，下大力气抓好林权制度改革。各县市人民政府县市长为第一责任人，分管领导和林业局长为主要责任人。落实目标责任制，并纳入政府工作目标考核，凡未按照有关目标责任要求完成任务的，将扣减相应县市林业工程项目及有关资金。各县市要针对林权制度改革中出现的新情况、新问题，及时采取相应措施，确保林权制度改革工作顺利推进，确保社会稳定。
3.要加大集体林权制度改革的宣传力度。林权制度改革政策性强、涉及面广、影响深远，各地要广泛宣传林权制度改革的目的、意义、做法以及有关法律法规和政策，消除群众疑虑，为全面推进林权制度改革营造良好的社会氛围。
4.要加强对集体林权制度改革工作的组织。要制订切实可行的实施方案，明确工作计划，落实工作目标。全州集体林权制度改革按照局部试点、有序推进的方式实施。
5.要切实加强集体林权制度改革档案管理工作。集体林权制度改革，档案管理是其中一项极其重要的基础性工作，各县市要强化档案流程监管，确保集体林权制度改革档案管理规范有序，切实为集体林权制度改革做好服务。
（二）转变工作职能，切实规范林权管理。
规范林权管理，是巩固林权制度改革成果的重要保证。各级林业部门要转变职能，由重审批向重监管、重服务方向转变，努力创新林业管理体制，全面提高林业管理水平。
1.要加强林业社会化服务体系建设。各县市要逐步将林业部门的服务职能分离出来，建立健全森林资产评估事务所、林权登记中心、林业科技法律咨询中心、林业产权交易市场以及林产品信息咨询服务等机构，搭建林业综合服务管理平台，开展一站式服务，简化手续，简化程序，为林业经营者提供全方位、系统化的服务。
2.要加强森林资源保护管理体系建设。积极实施森林资源监测网络工程，尽快实现州、县市、乡镇林业系统的联网运行，建立起林权证核发、森林分类经营管理、森林防火以及病虫害预测预报等监控网络，提高服务质量和效率。认真规划建设森林防火隔离带，森林防火通道，配备森林防火设施设备。强化林业有害生物防治，控制林业有害生物成灾和蔓延。
3.要加强林业行政执法体系建设。全面推进和不断完善以森林公安为主的林业综合行政执法工作，逐步建立县市林业部门直管的林业片区执法队伍，行使原委托给乡镇林业站、木材检查站、国有林场等林业基层单位行使的执法权。适应社会主义市场经济体制和林业事业发展的需要，逐步整合林业行政执法力量，加强林业行政执法人员的培训，实现林业行政执法的公正性、统一性、有效性和权威性。加大对破坏森林资源违法犯罪行为的打击，有效控制森林资源消耗。
4.要加强林业中介服务体系建设。按照“民办、民管、民受益”的方式，加快组建森林保护协会、林产品销售协会等各种林业行业协会，实现互助合作、行业保护、自律自理。引导林农在自愿和明确利益分配的基础上，以家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式，创新林业经营实体，促进资源、资金、技术和人才等生产要素向有能力的经营大户流动。
（三）坚持依法治林，落实林业配套政策。
依法治林，是全面推进林权制度改革的关键。要认真贯彻执行《森林法》等法律法规，全面落实中央和省委、省政府关于加快林业发展的一系列政策措施，进一步修改完善与林权制度改革配套的法规政策，为全面推进集体林权制度改革提供保障。
1.凡有条件的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。按照“谁造谁有、合造共有”的政策，允许业主对依法拥有的森林、林木和林地自主经营，允许转让和继承。
2.金融单位要继续对林业信贷实行扶持政策，贷款期限可根据林木的生长周期，由银行和经营者协商确定。对个人造林育林需用贷款的，要适当放宽贷款条件，允许林业经营者以林木作抵押申请贷款。要改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步全部返还给林业生产经营者用于发展林业。对从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹获得的收益，依法免征增值税。对以“三剩物”和小径材为原料生产的综合利用产品实行增值税即征即退。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，依法免征企业所得税。
3.集体林权制度改革后，各级政府对林业的投入不能减少，有关林业项目和林业扶持政策保持不变。
4.要切实加强森林资源的管理，严防借集体林权制度改革之名，乱砍滥伐林木、乱占滥征林地，严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪行为，巩固集体林权制度改革成果。