开封市人民政府关于加快推进农村土地承包经营权流转促进适度规模经营的实施意见

开封市人民政府关于加快推进农村土地承包经营权流转促进适度规模经营的实施意见
（汴政[2012]99号）
各县、区人民政府，市人民政府有关部门：
为深入贯彻落实科学发展观和《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（中发〔2012〕1号）、《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号）精神，建立健全农村土地承包经营权流转（以下简称“土地流转”）市场，规范土地流转和服务行为，维护土地流转当事人的合法权益，夯实“三化”协调发展的基础，实现农业规模化、集约化和专业化生产，提高农产品生产能力，促进我市农村经济社会稳定发展，根据《中华人民共和国农村土地承包法》和有关土地流转的法律、法规及文件精神，借鉴外地经验，结合我市实际，提出如下实施意见：
一、充分认识推进农村土地流转的必要性
分散经营体制严重影响了农业现代化进程，与建设中原经济区“三化”协调发展、打造农业产业集群、创建粮食核心区、建设高标准粮田、确保国家粮食安全等不相适应，与农业结构调整、产业升级不相符，与农民专业合作社通过流转土地发展规模经营的要求也不相符。近年来，我市在稳定和完善农村家庭承包经营制度的基础上，不断探索土地流转模式，规范土地流转程序，取得了一定成效。但是，大部分流转是农民自发进行，部分程序不规范，手续不健全，导致矛盾纠纷日益增多，有的甚至成为影响社会和谐稳定的不安定因素。因此，要高度重视农村土地流转中出现的新情况、新问题，深入开展调查研究，探索和寻找农村土地流转工作的切入点，积极引导，大力扶持，规范管理，推进该项工作有序进行。
二、指导思想、目标任务和基本原则
指导思想：以科学发展观为指导，深入贯彻落实中央1号文件精神，以促进农村生产力发展为宗旨，以稳定和完善农村基本经营制度为基础，以建立健全土地流转市场及服务体系为重点，以保障农民承包经营各项权利为核心，以优化资源配置、改善农业装备结构、发展适度规模经营、提高农业生产效益、保证农民增收为方向，按照发展现代农业和建设新农村的要求，创新流转形式，健全服务与监管体系，促进农村土地承包经营权规范、有序、健康流转。
目标任务：2012年底前，完成市、县（区）、乡（镇）、村四级土地流转服务体系建设，建成农村土地流转有形市场；建立健全市、县（区）、乡（镇）、村土地纠纷调解仲裁服务体系，市、县（区）设立仲裁庭，乡（镇）、村设立调解员；按照农业部统一部署，完成农村土地承包经营权登记确权试点工作，并在全市稳步推进。经过3－5年的努力，基本形成“农民自愿、依法有偿、政府引导、市场调节、流转有序、管理规范”的农村土地流转机制。到2015年，全市土地流转面积达到150万亩，2020年达到300万亩。
基本原则：土地流转应当遵循以下原则：
（一）坚持“依法、自愿、有偿”的原则。坚持和完善农村基本经营制度，建立健全土地承包经营权流转市场，按照“依法、自愿、有偿”原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
（二）坚持“集中、规模、增效”的原则。立足于土地资源的高效利用，实行相对集中、适度规模经营，并注重土地与其他生产要素的优化配置，提高土地利用率、产出率，促进粮食增产、农业增效和农民增收。
（三）坚持“不得改变土地的所有权、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”的原则。土地流转的客体是土地承包经营权，流转中不能变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益。土地承包经营权流转中农民的流转自主权、收益权要得到切实保障，农村基层组织不能以任何借口强迫流转或压低租金价格，侵犯农民的权益。
（四）坚持“因地制宜、分类指导”的原则。土地流转是农村经济发展到一定阶段的客观要求，各县、区经济发展水平不一，要尊重农村土地经营的实际，不搞“一刀切”，因势利导，循序渐进地推进土地流转。
三、工作措施
（一）建立完善的农村土地承包综合服务体系。依托农经部门建立健全以县（区）为中心的市、县、乡、村四级土地流转市场综合服务体系。加强土地流转机构建设，成立市农村土地承包经营权流转办公室，负责对各级流转市场进行监督和业务指导、专业培训、建立全市土地流转信息库等；县（区）设置土地承包经营权流转服务中心和集中交易大厅，负责为跨乡（镇）区域的土地流转供求双方提供信息、流转价格评估、签订合同指导等服务，调解、仲裁农村土地承包纠纷案件，建立本级土地流转信息库；乡（镇）农业发展服务中心，负责为辖区内农村土地流转供求双方提供信息发布、合同鉴证、法律政策咨询、纠纷调解、档案管理等服务；村设土地承包经营权流转信息员，主要为本村内土地流转提供中介、咨询、代理和信息采集报送等服务。
（二）加强土地流转制度建设。一是规范土地流转程序。流转双方经平等协商达成一致意见的，应按照格式文本要求签订土地流转合同，并可向乡（镇）土地流转服务机构申请鉴证。乡（镇）土地流转服务机构应引导流出方与流入方自愿到服务机构签订合同并申请备案。二是县（区）、乡（镇）土地流转服务机构应加强本区域土地流转调查登记，对有关资料进行归档并妥善保管。三是建立情况通报制度。乡（镇）土地流转服务机构每半个月向县（区）土地流转服务中心报送一次土地流转情况，县（区）土地流转服务中心每月向市土地流转办公室报送一次土地流转情况，确保信息畅通。
（三）做好土地流转委托与代理服务。流转当事人可以委托代理人代为订立流转合同。承包方委托发包方或他人代理流转农村土地承包经营权的，应提前向委托方递交委托书，委托书中应写明委托权限和代理内容。
（四）大力培育扶持规模经营主体。各县、区要把土地流转与建设高标准粮田、打造农业产业集群、发展农业规模经营紧密结合起来，积极探索多种形式的规模经营模式。要积极发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农机专业合作社、龙头企业等规模经营主体。一是扶持有实力的龙头企业通过土地流转，投资兴办规模较大和外向度较高的标准化农业种植基地，为本企业提供充足的优质加工原料。二是扶持具有较高农艺技能、社会信誉良好的专业大户和农业技术人员通过土地流转开展规模经营。三是扶持农民专业合作社、农机专业合作社发挥桥梁纽带作用，开展土地流转，吸纳更多的农户集中连片规模经营，促进品牌农产品、标准化生产基地快速发展。要大力扶持农户以土地承包经营权入股的形式组建专业合作社，鼓励、引导其他投资经营主体与流转土地的农户组建股份公司，结成利益共同体。四是扶持务工返乡人员创建规模经营主体。鼓励外出农民工回到户籍所在地利用当地土地资源，充分发挥自己在技术、资金、信息方面的优势，通过流转土地建设创业基地。五是允许具有经营能力和经济实力的外来人员，通过土地流转进行规模经营，享受与本地农民同等待遇。
（五）加强农村劳动力培训转移。土地流转的主体是农户，任何单位、组织和个人不得强行流转。要加快推进农村劳动力转移就业，建立健全以政府为主导、就业服务机构和人力资源市场为依托的农村劳动力转移就业服务体系；要大力发展农产品加工及流通业，要加快农产品加工业结构升级，积极推进农村城镇化建设，放手发展农村二、三产业和个体民营经济；要大力加强农村劳动力就业技能和素质培训，继续开展“农村劳动力技能就业计划”、“阳光工程”、“雨露计划”等技能培训，增强农村劳动力转移就业本领，鼓励农村劳动力就地就近转移就业。
（六）强化财政、金融、工商和税收支持。财政、金融、税务、农业等部门对流入土地进行规模经营的专业大户、农民专业合作社、农机专业合作社和农业龙头企业等规模经营主体，要在资金、技术、税收等方面给予倾斜和优惠。从2012年起，市财政每年安排300万元的专项资金，一是对围绕当地主导产业、特色农业进行规模生产经营，流转面积大，示范带动能力强，流转期限5年以上，且流转程序合法手续完备的流转经营主体进行一次性奖励；二是每年对推进土地流转和适度规模经营工作力度大、成效显著的先进县（区）、乡（镇），给予一定的奖励（具体奖励办法由市农林、财政等部门另行制定）。各县、区每年要安排一定额度的专项资金，用于培育规模经营主体、加快土地流转服务体系建设、扶持土地流转等。各级涉农部门要将农业结构调整、粮食核心区建设、高标准粮田建设、农业综合开发、扶贫开发、中低产田改造、节水灌溉等项目资金向土地流转度高、规模经营好的区域或规模经营主体倾斜。金融部门向规模经营主体提供贷款支持，贷款担保公司要积极为规模经营主体提供信贷担保。对通过流转取得农村土地经营权，兴办家庭农场或农产品加工企业的可适当放宽工商登记条件，适当降低登记注册门槛，税务部门按照现行税收法律法规，把税收优惠政策切实落实到位。
四、加强组织领导，确保土地流转工作全面推进
（一）切实加强组织领导。土地流转工作涉及面广，政策性强，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革发展稳定大局，各县、区一定要高度重视，切实加强领导，作为当前和今后农村工作的一项重要内容列入议事日程。市政府成立开封市农村土地承包经营权流转工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市农林局，具体负责农村土地承包经营权流转工作的组织协调、督促落实等工作。农业行政主管部门和其他有关部门，要根据各自职责，对全市土地流转给予指导、扶持和服务。各县、区也要建立相应组织，制定并落实好土地流转的政策措施，切实承担起土地流转的指导、协调、管理和服务职责。要进一步加强农村经济经营管理队伍建设，充实调整人员，落实工作经费，确保我市农村土地流转工作顺利开展。
（二）强化部门协调配合。各有关部门要充分发挥各自的职能，互相配合，形成合力，共同做好加快农村土地流转，促进规模经营发展的工作。农林部门要切实履行职责，做好土地流转的规划、指导和服务工作，及时掌握动态，提供土地流转合同示范文本，指导土地流转合同的签订，办理合同鉴证，建立流转合同档案，妥善处理土地流转纠纷。财政部门负责筹集扶持奖励资金，对土地流转面积大、增产增收效果显著的县区、农民专业合作社、农机专业合作社、专业大户和龙头企业进行奖励。国土资源部门要加强对农村土地征用、占用的管理，对以土地流转为名，改变农村土地性质和用途、乱占耕地搞非农建设的单位和个人要按照《中华人民共和国土地管理法》及有关规定进行查处。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、工厂化作物栽培、养殖小区用地按农用地管理。原来属于耕地的，用后必须进行复垦。在畜禽养殖场、工厂化作物栽培、养殖小区用地需要建永久性建（构）筑物，涉及农用地专用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。提倡农户、村组之间通过协商、互换、租用等方式解决养殖业用地，充分利用废弃地、闲置场院等非耕地建设标准化规模养殖小区。工商部门要及时做好法人注册登记和规划指导等工作。金融部门要加大对规模经营主体的信贷扶持力度。人力资源社会保障部门要加大对农村劳动力的技能培训力度，加快农民转岗就业步伐。
（三）健全纠纷调处机制，确保土地流转工作健康发展。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和上级要求，市、县要在2012年年底前成立农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，建立健全仲裁机构，完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度。
（四）加大宣传培训力度。新闻媒体要利用多种形式和渠道，深入广泛宣传土地流转的法律、法规和政策，加大宣传力度，注重宣传流转中的先进典型和先进个人，形成舆论氛围。农业行政主管部门每年要定期举办土地流转专题讲座，加强对乡村干部、土地流转工作人员的培训，提高法律、政策和业务水平。各县、区要培育流转先进典型，以点带面，示范引导，积极稳妥推进。对土地流转成绩突出的，要大力宣传表彰，对领导干部和工作人员纳入政绩目标考核，给予表彰奖励。
（五）强化责任，规范管理。土地流转工作是一项政策性强、涉及农民切身利益的重要工作。为规范管理，强力推进，要将该项工作纳入市政府目标管理，定期予以考核。对行政机关及其工作人员违法滥用职权强制、阻碍土地流转的，以租代征、授意改变农业用途的，故意压低、减少、截留、侵占流转费等侵害农民利益行为以及行政不作为的，依照有关规定进行严肃处理。
开封市人民政府
二0一二年九月三十日