江苏省政府关于推进国有林场改革的实施意见

江苏省政府关于推进国有林场改革的实施意见
（苏政发〔2016〕19号）
各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：
国有林场是生态修复和建设的重要力量，也是维护区域生态安全最重要的基础设施。我省现有国有林场76个，林地面积140多万亩，其中省级以上生态公益林123万亩。这些林场大多处于生态敏感区域，是江苏重要的生态安全屏障和生物多样性资源宝库，在全省生态文明建设中发挥着不可替代的作用。为加快推进国有林场改革，促进国有林场持续健康发展，充分发挥其在生态建设中的重要作用，根据《中共中央国务院关于印发〈国有林场改革方案〉和〈国有林区改革指导意见〉的通知》（中发〔2015〕6号），紧密结合江苏实际，制定本实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实中央的决策部署，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，按照分类推进改革的要求，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推进政事分开、事企分开，创新管护方式和监管体制，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主，由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主，建立有利于保护和发展森林资源、改善生态和民生、增强林业发展活力的国有林场管理新体制机制，为推进现代林业建设、维护区域生态安全，建设“强、富、美、高”新江苏作出积极贡献。
（二）基本原则。
--坚持生态优先、保护为主。以维护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林场林地和林木资源管理制度，确保国有森林资源不破坏、国有资产不流失，充分发挥国有林场坚守生态红线的骨干作用。
--坚持改善民生、保持稳定。立足国有林场实际，稳步推进改革，维护职工切身利益，妥善解决好历史遗留问题，充分调动职工的积极性、主动性和创造性，保持林场稳定。
--坚持统筹兼顾、突出重点。正确处理改革发展稳定的关系，突出解决国有林场定性定位、社会统筹等问题，统筹协调各项改革举措，理顺管理体制，创新经营机制。
--坚持因地制宜、分类施策。根据林场建设实际情况，科学制定改革方案，不强求一律，不搞一刀切，推动国有林场管理体制机制创新。
--坚持政府主导、分级负责。省人民政府对全省国有林场改革负总责，对各地国有林场改革实行分类指导，在政策和资金上给予适当支持。各有关市、县（市、区）人民政府对所辖国有林场改革负全责，根据本地实际，制定实施本地区国有林场改革实施方案。
（三）总体目标。通过改革，全面完成国有林场优化整合重组、定性定位、解决职工社会保险、实行政事企分开等改革任务，全面完成国有林场林地林木确权颁证工作，编制完成国有林场森林经营方案，有效化解国有林场历史性债务，全面增强林场发展活力。到2020年，实现以下目标：
--生态功能显著提升。通过挖掘造林潜力、科学营林、严格保护等多措并举，全省国有林场森林质量明显好转，林地面积稳中有增，林分质量不断提高，活立木蓄积稳步增长。全省林木覆盖率提高到24%，森林蓄积增加到1亿立方米，重点公益林保有量增加到580万亩以上，森林碳汇和应对气候变化能力得到有效增强。
--生产生活条件明显改善。通过创新国有林场管理体制、多渠道加大基础设施建设投入，切实改善职工的生产生活条件。拓宽职工就业渠道，完善社会保障机制，使职工就业有着落、基本生活有明显改善。
--管理体制全面创新。通过科学定性核编，强化公益林管护，完善管护机制，基本形成功能定位明确、人员精简高效、森林管护购买服务、资源监管分级实施的林场管理新体制，确保政府投入可持续、资源监管高效率、林场发展有后劲。
（四）改革范围。全省经过省政府及省林业主管部门批准设立的国有林场，均纳入此次改革范围。
二、国有林场改革的主要内容
（一）科学界定国有林场属性。坚持国有林场改革的公益性取向，将国有林场主要功能明确定位于保护培育森林资源、维护国土生态安全和提供生态公益服务，并按功能定位，明确森林资源保护的组织方式，合理界定国有林场属性。在事业单位分类改革中已定性为事业单位并完成定编定岗的国有林场，保持在事业单位序列，强化其公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度。原为事业单位、尚未进行分类改革的国有林场，根据林场的职能任务重新予以分类。其中，主要承担保护和培育森林资源等生态公益服务职责的，按从事公益服务事业单位管理，科学合理配备人员编制；基本不承担保护和培育森林资源任务、主要从事市场化经营的，推进转企改制，暂不具备改制条件的，剥离经营性业务。已经转制为企业性质的，原则上保持企业性质不变，通过政府购买服务实现公益林管护，或者结合国有企业改革探索转型为公益性企业，确有特殊情况的，可以由地方政府根据本地实际合理确定其属性。企业性质的国有林场范围内公益林比重较大的，县级人民政府要根据公益林资源管理任务，在本级林业主管部门合理配备专门人员，派驻国有林场并履行公益林管理职责，人员经费纳入同级财政预算。
（二）积极推进政、事、企分开。林业行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对国有林场的微观管理和直接管理，加快推进国有林场管理立法进程和制定国有林场中长期发展规划，加强发展战略、政策、标准等制定和实施，落实国有林场法人自主权。在稳定现行隶属关系的基础上，综合考虑区位、规模和生态建设需要等因素，合理优化国有林场管理层级。大型国有林场可上调市级管理或由县（市、区）人民政府直接管理。不得将国有林场下放到乡镇管理，已下放的应收回由县级人民政府或县级林业主管部门管理。对同一行政区域内，经营面积不足3000亩、分布零散的国有林场，按照分类经营、分类管理、适度规模的原则予以重组整合，减少林场数量，原则上每个县（市、区）保留1至2个国有林场。建立健全国有林场法人治理结构，依法进行法人登记。规范国有林场经营活动市场化运作，对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动，严格实行“收支两条线”管理。鼓励优势林业企业参与重组，通过规模化经营、市场化运作，切实提高企业性质国有林场的运营效率。加强资产负债的清理认定和核查工作，防止国有资产流失。分离各类国有林场的办社会职能，将林场所办学校、医疗机构及代管村组按照属地管理原则，移交当地人民政府管理，现有人员、资产等成建制就近转移。乡镇和林场合一体制的国有林场，实行乡镇与林场分离。
（三）建立完善新型国有林场劳动用工和社会保障机制。对事业性质的国有林场，全面实行人员聘用、岗位管理、公开招聘、竞聘上岗等事业单位人事管理制度。综合考虑国有林场区位、功能定位和生态建设需求等因素，按照精简高效原则，科学合理核定事业编制，用于国有林场聘用管理人员、专业技术人员和骨干林业技能人员，经费纳入同级财政预算。强化对事业编制使用的监管，今后事业性质的国有林场新进人员除国家政策性安置、按干部人事权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员外，都要实行公开招聘。改革事业性质国有林场场长选拔任命制，积极引入竞争机制，实行聘任制与委任制相结合的任用形式。企业性质的国有林场，实行企业单位劳动合同用工制度。在保持国有林场管理人员和技术骨干相对稳定的前提下，按照“内部消化为主，多渠道解决就业”的原则，妥善安置国有林场富余职工，不采取强制性买断方式，不搞一次性下岗分流，确保职工基本生活有保障。主要通过以下途径进行安置：一是通过购买服务方式从事森林管护抚育；二是由林场提供林业特色产业等工作岗位逐步过渡到退休；三是加强有针对性的职业技能培训，鼓励和引导部分职工转岗就业。将国有林场及其职工按规定全部纳入相应的社会保险范围，切实解决国有林场职工社会保障问题，做到应保尽保。国有林场已退休人员，仍按原渠道、原办法保障其退休待遇，并按国家和我省有关规定逐步提高其退休待遇水平。符合低保条件的林场职工及其家庭成员，纳入当地居民最低生活保障范围。
（四）完善以购买服务为主的公益林管护机制。国有林场公益林管理要引入市场机制，通过合同制、委托管理等方式面向社会购买服务。在保持林场生态系统完整性和稳定性的前提下，按照科学规划原则，鼓励社会资本、林场职工发展森林旅游等特色产业，有效盘活森林资源。鼓励社会公益组织和志愿者参与公益林管护，提高全社会生态保护意识。
（五）健全国有林场资源监管机制。建立归属清晰、权责明确、监管有效的森林资源产权制度，认真落实森林林地保护制度、森林经营制度、湿地保护制度、自然保护区制度、监督制度和考核制度。按照林地性质、生态区位、面积大小、监管事项、对社会全局利益影响的程度等因素，由省、市林业行政主管部门分级监管，对林地性质变更、采伐限额等强化联动监管。各级人民政府要对所辖国有林场界址范围重新勘定，向社会公示，并重新核发不动产权利证书，保持国有林场林地范围和用途的长期稳定。严禁违法违规将林地转为非林地，已经违规转为耕地、建设用地等非林地的，必须限期整改，通过退耕退建还林、封山育林、人工造林等措施保持林地性质不变，并核发不动产权利证书。违规流转或抵押的国有林地林木，由市、县（市、区）人民政府负责协调，依法于2016年6月前收回，流转收益按照“收支两条线”进行管理。建立制度化的监测考核体制，将国有林场森林资源保护管理情况纳入全省森林资源保护和发展目标责任制考核体系。加强国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案，定期向社会公布国有林场森林资源状况，接受社会监督。对国有林场场长实行国有林场森林资源离任审计。实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的国有林场森林资源经营管理制度，2017年年底前全面完成国有林场森林经营方案编制，各级人民政府对所管理国有林场的森林经营方案编制和实施情况进行检查。探索建立国有林场森林资源有偿使用制度。利用国有林场森林资源开展森林旅游等，应当与国有林场明确收益分配方式；经批准占用国有林场林地的，应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。启动国有林场森林资源保护和培育工程、可持续森林经营工程。
三、完善国有林场改革发展的政策支持体系
（一）加强国有林场基础设施建设。着眼于区域协同、城乡一体，各市、县（市、区）人民政府要将国有林场发展纳入当地经济社会发展规划，将国有林场房屋、道路、水利、供电、饮水安全、通讯、广播电视、森林防火、有害生物防治等基础设施建设纳入同级政府建设计划，同等享受新农村建设有关扶持政策。将通往国有林场分场、工区和管护点交通干道纳入农村公路网规划，理顺国有林场供电设施管理关系，加快推进国有林场电网改造升级。将国有林场供水纳入城乡供水统筹发展和镇村管网规划布局，及时开展管网工程建设，积极改善国有林场群众饮水条件。加强国有林场文化建设，实施“送书到场”工程，建设“林场书屋”。完善国有林场信息网络建设，提高森林资源管护、森林防火信息化水平。妥善解决房改遗留问题。在符合土地利用总体规划的前提下，按照行政隶属关系，经当地政府批准，依据保障性安居工程建设的标准和要求，允许国有林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法依规办理土地供应和登记手续。
（二）加强对国有林场的财政支持。中央财政安排的国有林场改革补助资金，主要用于国有林场职工参加社会保险和分离林场办社会职能等问题。省财政安排国有林场改革补助资金，市、县（市、区）财政也要积极筹措资金，统筹解决国有林场改革成本问题。整合各类涉林资金，支持国有林场改革。积极支持国有林场森林培育和保护，相关经费纳入地方财政预算。完善生态公益林补偿机制，适时提高国有林场生态公益林补偿标准。适于林场的支农惠农政策，要加大对国有林场的支持力度。将国有林场扶贫工作纳入各地扶贫工作计划，加大扶持力度。加大对林场基本公共服务的政策支持力度，促进林场与周边地区基本公共服务均等化。
（三）加强对国有林场的金融扶持。全面开展国有林场现有债权、债务情况的摸底调研，按照平等协商和商业化原则积极进行化解。对正常类金融债务，到期后依法予以偿还。对国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务，待国家有关部门出台具体化解政策后研究化解；其他不良金融债务，确因客观原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况，采取贷款展期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。对难以核销的则由同级政府牵头，按照有关规定统一商洽金融机构，以尊重历史、主动协商、积极化解为原则，明确托管责任主体，有效化解历史债务。严格审核不良债务，防止借改革逃废金融机构债务。充分利用林业贷款中央财政贴息政策，开发适合国有林场特点的信贷产品，拓宽国有林场融资渠道。
（四）加强国有林场科技人才队伍建设。积极推进林业新品种、新技术、新模式在国有林场的应用，促进科技成果转化成现实生产力。深化国有林场用人制度改革，建立新型人事关系和劳动关系。积极引进国有林场发展急需的管理和技术人才，适当放宽国有林场专业技术职务评聘条件。按照国家有关规定，提高国有林场林业技能岗位结构比例，改善人员结构。逐步改善长期在国有林场工作的各类人才的工作和生活条件。加强国有林场领导班子建设，加大林场职工培训力度，提高国有林场人员综合素质和业务能力。
四、国有林场改革工作步骤
（一）宣传发动。通过多种形式，广泛深入宣传国有林场改革的重要性、政策、目标、要求等，使国有林场职工增强改革信心，积极参与改革，让全社会理解、关心和支持国有林场改革，营造改革舆论氛围。大力宣传改革先进典型，推介好做法、好措施和好经验。
（二）制定方案。在全面调查摸底核实和广泛听取意见的基础上，根据中央和省政府的部署要求，按照隶属关系，以市、县（市、区）为单位编制国有林场改革实施方案，明确改革的指导思想、基本原则、目标任务、主要内容及推进措施等。方案经同级人民政府审核后，逐级上报省国有林场改革领导小组批准后实施。
（三）组织实施。各市、县（市、区）人民政府按照批复的改革实施方案，认真部署，精心组织，抓好改革过程中的每个环节，扎实推进改革，力争到2017年6月底前，基本完成国有林场改革任务。
（四）总结验收。改革工作基本完成后，及时进行总结，组织开展“回头看”，加强有关资料整理和归档，完善改革有关工作。本着“成熟一个、验收一个”的原则，参照国家国有林场改革验收办法，制定我省验收办法，省国有林场改革领导小组组织评估验收。2017年年底前，完成全省国有林场改革验收和评估总结工作。
五、加强对国有林场改革的组织领导
（一）强化工作责任。建立由省政府分管领导牵头的国有林场改革领导小组，负责研究部署和指导督促全省国有林场改革工作。加强国有林场管理机构特别是省级管理机构建设，强化行政职能。市、县（市、区）人民政府承担所辖国有林场改革的主体责任，要成立国有林场改革领导小组，加强对改革工作的组织领导，研究解决改革中的重大问题，统筹协调推进改革，按时完成改革任务。相关职能部门要密切配合，抓好有关政策的落实。各级发展改革、林业主管部门要切实做好分类指导和服务，加强跟踪分析和督促检查，适时评估方案实施情况。国有林场要在当地人民政府的领导下，认真抓好改革的每一个环节，全力以赴做好改革各项工作。
（二）落实保障措施。各级人民政府要统筹落实国有林场改革扶持资金，确保改革顺利推进。在改革过程中，不得以筹措改革资金等为由，将国有林场森林资源对外作价入股、合资合作、租赁、抵押、担保和转让，防止国有林场森林资源破坏流失。加强财政专项扶持资金使用管理，切实解决好国有林场改革成本问题。地方实施方案通过审批并完成改革任务的，优先安排国有林场改革补助资金。
（三）加强监督检查。各级、各有关部门要加强对改革工作的督促检查，及时掌握改革动态。对改革不到位或政策执行有偏差的，应及时予以纠正。对改革过程中出现的新情况、新问题，要积极研究探索解决的办法和途径，重大问题及时报告。
（四）确保改革稳定。国有林场改革涉及到国有林场职工的切身利益，各地要落实维稳职责，妥善处理各类矛盾纠纷。要认真做好职工思想政治工作，坚持依法依规，公开、公平、公正，充分发挥工会和职代会的作用，切实保障职工的知情权、参与权和监督权。要防止借改革之机破坏国有森林资源的违法行为，及时解决好改革过程中出现的矛盾和问题，切实处理好改革、发展与稳定的关系，促进林场社会稳定和持续健康发展。
江苏省人民政府
2016年2月19日