汉中市人民政府关于推进全市集体林权制度改革的实施意见

汉中市人民政府关于推进全市集体林权制度改革的实施意见
（汉政发〔2007〕39号）
各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
我市是全省重点林区市之一，80%的山林属集体所有。改革开放以来，通过稳定山林权属、划定自留山、落实林业生产责任制（以下简称林业“三定”）和荒山荒地拍卖治理，实施林业重点工程，全市林业得到长足发展，为改善生态环境和促进经济社会发展做出了重要贡献。但仍有部分集体山林林地使用权和林木所有权不明晰、经营主体不落实、利益分配不合理、经营机制不活等问题，挫伤了林农的积极性，影响了生产要素向林业的聚集和林农收入的增加，制约了林业生产力的发展。为有效解决林业发展过程中的体制性、机制性障碍，最大限度地解放和发展林业生产力，促进林业增效、林农增收、林区搞活，根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和省政府《关于推进集体林权制度改革的意见》，结合我市实际，提出以下实施意见。
一、集体林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以家庭承包经营为基础的农村土地承包经营制度，确立农民的经营主体地位，通过进一步明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，完善相关的配套政策措施，最大限度地调动广大农民群众和社会力量造林、育林、护林的积极性，促进森林资源增长，林业产业发展，农民收入增加和林区经济社会发展，促进传统林业向现代林业转变，促进农村生态环境的改善和林区的社会主义新农村建设。
（二）总体目标：按照试点先行、稳步推进的原则，在取得试点经验的基础上，力争到“十一五”末，全市基本完成集体林权制度改革任务，建立起产权归属明晰，经营主体落实，责权利明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效的现代林业产权制度，实现“林有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，全面理顺林业生产关系，进一步解放和发展林业生产力。
（三）基本原则
1．“增量、增效、增收”的原则。集体林产权制度改革必须有利于增加森林资源总量，改善森林质量，促进生态环境的改善和保护；有利于促进林业资源的合理利用，发展林业产业，增加农民收入；有利于林业的经济效益、生态效益和社会效益全面提高。
2．依法改革的原则。林权改革必须以《森林法》、《农村土地承包法》、《陕西省森林管理条例》和《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等法律法规为依据，依法保护林权所有者的财产权，维护其合法权益，维护和实现农村集体经济组织内部成员平等的承包经营权，做到还山、还林、还权、还利于民。
3．因地制宜、分类指导的原则。农村集体经济组织成员可根据当地森林资源状况和经营发展水平，由农民群众通过民主决策，自主选择改革方式，自主确立集体林经营管理方式，允许经营形式多样化，不搞“一刀切”。
4．尊重农民意愿的原则。充分发挥农民群众的主体作用，尊重群众，相信群众，依靠群众。改革的内容、程序、方法要经村民会议或村民代表大会讨论确定。保证农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，做到程序、方法、内容和结果“四公开”，严禁暗箱操作，严禁以权谋私。
5．尊重历史、维护稳定的原则。对林木所有权和林地使用权已经明晰，群众满意的，应稳定不变，以保持政策的稳定性和连续性；对各种历史遗留问题，要妥善处理；对权属不清的要依法依规确认，协商解决。坚持改革与稳定并重，严禁乱砍滥伐林木，防止因林权纠纷处理不当等原因影响林区社会稳定。
二、集体林权制度改革的主要内容
（一）明晰产权。在保持林地集体所有和林地用途不变的前提下，进一步明晰集体林地的使用权和林木所有权，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林经营管理体制。确立农民的经营主体地位，并依法保护农民承包和延包的权力。
1．对已划定的自留山，实行“增人不加林，减人不少地”政策，继续坚持长期无偿使用，允许继承，由林农申请核（换）发林权证。自留山上的林木一律归农户所有。林业“三定”时未划定自留山的农户，在集体山林条件允许的情况下，可按当时政策补划自留山。
2．对已承包到户的集体山林，继续稳定承包关系，上一轮承包到期后，可按70年的承包期直接续包。对合同不完善和面积、四址界限不清的，在明晰确认的基础上，完善承包合同，明确责权利关系。对违法签订的承包合同，要依法纠正。承包期满，农户不愿意继续承包的，清理原合同约定的权责后，由集体经济组织另行处理。
对已采取招标、拍卖、公开协商等其它方式已承包的集体林地，承包程序和承包期限合法、双方权利和义务合理、合同形式和内容规范的，要予以维持；对承包双方权利和义务显失公平、承包合同不完善等群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，予以妥善处理。
3．对已划分到户的管护责任山，原则上由原管护农户进行承包，签订承包合同，明确发包方的责权利，确立新的承包关系。对农户管护面积差别较大、群众有要求按新的确权形式确权的，按权益均等的原则，对原管护面积进行调整，确定新的承包主体。原管护农民不愿承包的，由集体另行处理。
4．对尚未承包到户的集体林，可采取以下方式明晰产权：
（1）家庭承包经营。由集体经济组织成员均等享有林地承包权，采取家庭承包的经营方式，按人均确权到户，以户为单位落实经营主体，承包经营。
（2）集体股份合作经营。对目前集体统一经营效果比较好且集体经济组织大多数成员比较满意的集体经营形式，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上农户代表同意，采取“分股不分山，分利不分林”的方式，继续由集体统一经营，林地、林木折股均等分配，提取林业发展和集体公益事业资金后的收益按股分配。
（3）对不宜采取家庭承包经营的集体林地，应进行评估作价，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，落实经营主体。同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。未开展集体林权制度改革的，不得以招标、拍卖等其他方式发包集体林地。
5．自然保护区、风景名胜区等规划范围内集体经营或已由农民承包的集体林地，其林权维持不变，由林权人申请林权登记。自然保护区、风景名胜区等管理机构应按有关法律法规规定严格管理，与林权人签订保护合同，并切实保障林权人的合法权益。
产权明晰后，要及时核（换）发全国统一式样的林权证，把山林权属落实到权益人，做到图、表、册一致，人、地、证相符，原有山林权属证明要依法予以变更或注销。对权属不清的，暂不核（换）发林权证。
（二）放活经营权。在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照林地所有权与使用权分离和分类经营的原则，自留山和已承包到户的集体林地以及通过合理流转取得林地使用权的承包经营者，其林业生产经营活动由经营者自主确定。鼓励采取联户经营、委托经营及股份合作经营等形式，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置。鼓励综合利用商品林资源，开展多种经营，发展林业产业。在保证生态功能的前提下，允许合理开发公益林林地资源，发展林业经济。
（三）落实处置权。除国家重点公益林、自然保护区的核心区、缓冲区及有权属争议的林地，允许承包方按照“依法、自愿、有偿”的原则，对拥有的集体林地承包经营权和林木所有权进行流转。通过家庭承包方式取得的集体林地使用权和林木所有权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转；通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的林地，经依法登记取得林权证的，其林地和林木使用权可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。在保证生态功能的前提下，允许对生态公益林按程序报批后进行抚育更新性质的采伐。逐步扩大人工商品林采伐试点范围。允许对符合技术规程要求的人工商品林按规定进行抚育采伐，凡采伐林木胸径小于10厘米（含10厘米）的，可以不纳入木材生产计划管理。对农耕地上的果树，由经营者自主更新采伐。对在非林地上发展的速生林、农田林网、四旁林木采伐优先满足采伐指标。
（四）确保收益权。依法保护集体林承包经营者的合法收益，严禁在发包集体林地过程中乱摊派、乱收费，变相加重农民负担。以招标、拍卖等其他方式发包林地的收益，应纳入农村集体财务管理。承包期内征占用林地的林木补偿费，要全额支付给林权所有者；属于林权所有者的地上固定资产，安置补助费应全额支付给林权所有者；征占用林地的林地补偿费和集体所有的安置补助费使用和分配，由本集体经济组织成员讨论决定，任何单位和个人不得截留、侵占、贪污和挪用。对集体和个人所有或承包经营的公益林纳入国家森林生态效益补偿范围。
三、集体林权制度改革的步骤
集体林权制度改革政策性和法律性强，涉及面广，情况复杂，应在试点示范、取得经验的基础上，逐步推开。按照全省的统一安排，市政府决定，2007年首先启动西乡县的林权制度改革，做为全市的改革试点县，其余县区要选择一个基础好，有代表性的乡（镇），作为本县（区）集体林权制度改革的试点乡（镇），2008年10月起在全市逐步推开。实施中要严格按程序操作，有步骤、分阶段进行。
第一阶段：宣传发动，开展培训。通过多种形式大力宣传集体林权制度改革的目的意义和方针政策，发动广大群众踊跃参与和支持改革，为林改的顺利实施营造良好的社会氛围。加强对参加林改的各级工作人员和乡村干部的培训，使其掌握有关政策和工作方法，在改革中正确运用。
第二阶段：调查摸底，制定方案。要以县（区）、乡、村为单位认真开展调查研究，摸清现有集体林的权属和经营现状，了解群众对推进集体林权制度改革的想法和意愿，有针对性地提出林权改革方案。县（区）林权改革方案要经同级政府专题会议研究批准，并报上级林业主管部门备案；乡（镇）改革方案要报县区政府批准，并报同级林业主管部门备案。各集体经济组织要制定集体林承包方案，并按法定程序经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上农户代表讨论通过后，报乡（镇）人民政府和县级林业主管部门备案。
第三阶段：组织实施，确权发证。由村民委员会组织人员核实山林权属、面积和四至界线，张榜公布，三榜定案，由村委会或村民小组（集体经济组织）与林农签订（核签、补签）林地承包合同书，并将权属落实情况造册，连同合同书，一并报乡（镇）政府初审，经县级林业主管部门审核后进行林权登记，并报县（区）政府核发、换发林权证书。
第四阶段：检查验收，总结完善。林权基本落实后，要制定标准进行验收。对验收中发现的问题要认真进行整改和完善。要重视林改经验的总结，巩固改革成果。
四、集体林权制度改革的相关配套措施
（一）加强财税金融扶持体系建设。财政部门要进一步加大对林业建设的支持力度，发展改革部门要把林区生产道路等基础设施建设纳入基本建设规划，加快改善林区交通、供水、电力、通讯等基础设施条件。金融系统要加大对林业建设的信贷支持力度，适当放宽贷款条件，在确保信贷资金安全的情况下，允许林业经营者以林木作抵押申请贷款。积极开展林权证抵押试点，拓展林业投融资渠道。税务部门要继续落实有关林业税收优惠政策。切实加强减轻农民负担工作，清理整顿林业收费项目，严肃查处各种乱收费和加重林业生产经营者负担的行为。
（二）加强林业市场体系建设。本着方便群众，便于监管的原则，有计划地建立各类林产品交易市场，降低市场准入条件，拓宽农民进入市场的渠道。允许农民生产的林产品直接进入市场销售。逐步建立森林资源资产评估体系，加快培育林业生产要素市场，促进森林资源资产合法、有序流转，充分发挥市场配置森林资源、资金、技术和人才等要素的作用，促进森林资源的资本化、促进林业发展。
（三）加强管理体系建设。要按照精简、统一、效能的原则，加快林业管理机构和事业单位的改革步伐，整合县、乡两级林业技术推广机构和人力资源，使其履行好推广林业先进适用新技术和新品种职能。积极探索公益性林业技术服务的多种实现形式，对各类经营性林业技术推广服务实体参与公益性推广的，可采取政府订购服务的方式。林业部门要加快职能转变，不断提高依法行政能力和服务水平，积极为林农提供产前、产中、产后服务，搭建林业科技服务平台，推广林业先进技术，提升林业科技水平。积极鼓励和引导组建林业行业协会和林业专业合作组织，提高社会化服务水平，为农民进入市场提供便利条件。
（四）加强森林资源保护体系建设。以防火、防病虫、防盗伐为重点，引导农民建立民间护林防火和病虫害防治组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成政府主导、农民群众广泛参与的群防群治体系。建立健全森林资源保护的各项规章制度，鼓励和引导农民制定村规民约，保护森林资源，发展林业产业。积极探索生态公益林管护的有效途径和办法，走严格保护与合理利用相结合的路子，不断提高生态公益林的保护管理水平。
五、集体林权制度改革的组织领导
（一）统一思想，加强领导。要从全面落实科学发展观的高度，充分认识深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，将其作为解决“三农”问题和建设社会主义新农村的一件大事来抓。各县区都要成立由县委或政府主要领导任组长、分管农业和农村工作的领导任副组长，发改、财政、金融、民政、司法、监察、公安、宣传、信访、农业、林业、水利、国土、档案等有关部门为成员单位的集体林权制度改革领导小组，负责改革全过程的组织协调，处理改革过程中的重大问题。乡镇要成立集体林产权制度改革领导小组，直接组织改革方案的实施，处理改革过程中出现的具体问题。县区与乡镇、乡镇与村委会之间要签订责任状，把集体林权制度改革完成情况作为考核、评价干部政绩的重要内容。县区、乡镇要组成工作组，采取包乡、包村的办法，帮助和指导村组进行林权改革。
（二）广泛宣传，政策引导。要采取多种形式，广泛宣传集体林权制度改革的重要意义、主要内容以及有关法律法规和政策规定，提高广大农民群众和社会各界对集体林权制度改革的认识，消除各种疑虑，了解改革、支持改革、参与改革，努力营造良好的舆论氛围。同时要认真总结和推广改革中的好经验、好做法，用典型引导改革健康顺利发展，为全面推进改革积累经验。
（三）部门服务，形成合力。县区都要建立集体林权制度改革领导小组办公室，抽调精干人员组成专门工作班子，在深入调查研究，掌握社情、民情、林情的基础上，向当地党委、政府提出改革建议方案，制定相关政策制度，组织改革政策的宣传和工作人员的培训。各级林改办要建立信息报告和交流制度，定期向党委、政府和上级林改办报告林改进展情况和存在问题。财政部门要妥善解决集体公益林生态效益补偿资金，为定权发证和保障集体林权制度改革提供必需的工作经费，不得因林改增加农民负担。金融部门要开拓金融市场，为林农提供信贷服务。信访和司法部门要积极协助处理林权信访纠纷案件。新闻宣传部门要加强林改政策的宣传，为改革营造良好舆论氛围，监察机关要严肃查处违规行为，保障改革积极稳妥地推进。发展改革、国土资源、农业、水利、司法、监察、公安、民政等相关部门要密切配合，形成合力，支持集体林权制度改革稳步推进。
（四）强化管理，维护稳定。要认真汲取过去一些地方因分山到户、放松管理而出现乱砍滥伐的历史教训，把防止乱砍滥伐、纠纷械斗、突击流转和维护森林资源安全，确保林区社会稳定贯穿于集体林权制度改革的始终，绝不能掉以轻心，麻痹大意。要加强信访工作和纠纷调处力量，认真处理群众来信来访，及时调处林权纠纷。对改革过程中出现的不稳定问题，当地政府要切实负起责任，把问题解决在萌芽状态，做到“组间问题不出村，村间问题不出乡，乡间问题不出县”。林业和森林公安部门要制定应对乱砍滥伐和纠纷械斗、森林火灾等突出事件的应急预案，防止因工作不到位酿成损失。在集体林权制度改革启动以后、集体林确权发证完成前，暂停一切集体经营管理的森林、林木所有权和林地使用权的流转，视情况可暂停集体林木的采伐，防止借改革之机，侵占集体公有财产。对改革过程中发生的重大毁林案件事件，造成严重后果的要依法惩处，并追究有关领导的责任。
二????七年八月六日