农业部关于开展鲜活农产品调控目录制度试点工作的指导意见

农业部关于开展鲜活农产品调控目录制度试点工作的指导意见
（农市发[2016]4号）
各省、自治区、直辖市及计划单列市农业（农牧、农村经济）、畜牧兽医厅（局、办），新疆生产建设兵团农业局：
鲜活农产品调控目录制度是政府在市场经济条件下，运用综合性政策工具，对居民消费影响较大的重要鲜活农产品进行供需均衡调控的制度安排。农业部为推动建立我国鲜活农产品调控目录制度，指导各地做好试点工作，现提出如下意见。
一、充分认识建立鲜活农产品调控目录制度的重要意义
（一）建立鲜活农产品调控目录制度是现代农业管理的基础性工作。现代农业管理的核心是推动产销充分对接、促进生产有序发展、实现资源有效利用。市场经济成熟的国家普遍把鲜活农产品市场调控作为现代农业管理的重要内容，建立完备的数据监测体系、政策支持保障体系和系统的调控机制，保障鲜活农产品市场供需基本均衡。我国很多鲜活农产品生产量和消费量都居世界第一，鲜活农产品在农民家庭经营性收入和城乡居民消费支出中占重要地位。通过建立鲜活农产品调控目录制度，从数据、政策、机制等方面推动制度创新，不仅有利于增强农产品市场调控的前瞻性、主动性和协同性，而且能够调整当前政府调控中的缺位与越位，逐步建立“放管结合、优化服务”的现代农业管理体系，为农业发展提供持续动力。
（二）建立鲜活农产品调控目录制度是推进农业供给侧结构性改革的重要措施。2015年中央经济工作会议和中央农村工作会议对农业供给侧结构性改革作了系统部署，要求提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量、品种和质量更加契合消费者需求，形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。近年来，由于缺乏统筹规划和长效调控机制，部分品种价格大起大落，区域性、季节性、结构性鲜活农产品供需失衡现象时有发生，不仅给农民造成重大经济损失，而且影响产业健康发展，应是农业供给侧结构性改革关注的重点。鲜活农产品调控目录制度以详实全面的数据为基础、以事关国计民生的重要品种为调控对象、以“一揽子”调控政策为手段，通过联动调控机制推动鲜活农产品供给侧结构性改革，使异常价格波动快速合理回归，促进产业可持续健康发展。
（三）建立鲜活农产品调控目录制度是完善农产品价格形成机制的重要方面。党的十八届三中全会指出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“完善农产品价格形成机制”。《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）明确提出要对不同品种实行差别化支持政策，要合理运用法律手段、经济手段和行政手段，形成政策合力。玉米、棉花、大豆等大宗农产品价格改革措施正在逐步推进，试点工作已取得较好成效。我国鲜活农产品市场放开最早，但缺乏系统有效的调控措施，与美国、日本、欧盟等市场经济成熟的国家和地区相比，政府精准调控能力亟待提升。按照中央完善农产品价格形成机制的总体要求，应抓紧建立规范有效的鲜活农产品调控目录制度，补齐鲜活农产品价格形成机制这块“短板”，形成大宗与鲜活并重、政府与市场互补的农产品价格形成机制。
二、明确鲜活农产品调控目录制度建设的总体要求
（四）指导思想。以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神为指导，深入贯彻 总书记系列重要讲话精神，按照中央经济工作会议、中央农村工作会议的有关要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，以实现鲜活农产品市场供需均衡为目标，以试点示范为突破口，以制度创新为动力，探索建立和完善中国特色的鲜活农产品调控目录制度，形成前瞻、联动、系统、规范的鲜活农产品市场调控机制。
（五）基本原则
--坚持多元实施，稳步推进。按照自愿原则，有条件且有必要的地区应积极开展试点，不断总结经验、边试边推，逐步扩大试点范围和品种。在试点区域上，以市或大县作为试点主体，主产区和主销区可独立开展，也可联合实施；在试点品种上，可在蔬菜、羊肉、鸡蛋、生鲜乳中选择一类，也可多类品种同时进行。
--坚持因地制宜，鼓励创新。鼓励试点地区结合当地农业特点、经济发展水平、政府财力和市场发育程度，大胆探索、勇于实践，自主选择纳入调控目录的品种，不断创新完善调控措施和工作机制，创建各具特色、行之有效的“一揽子”鲜活农产品调控政策。
--坚持市场导向，政府支持。充分发挥市场在价格形成中的作用，激发市场主体活力，主要运用商业保险、期货期权、基金等市场化手段，鼓励民间资本、公益组织通过多种方式广泛参与；政府要发挥基础性支撑作用，加大生产扶持力度，并通过收储、补贴等方式调节市场供需。
--坚持统筹协调，分工合作。试点工作涉及多部门、多环节、多主体，试点地区政府要积极协调推动建立协作协同工作机制，及时准确掌握市场动态，建立以农业部门为主导、多部门密切配合，各负其责、反应迅速、共同推进的工作格局，确保各项调控措施精准到位。
（六）总体目标。“十三五”期间，积极引导地方开展试点工作，形成一批各具特色的地方鲜活农产品调控模式，总结提炼鲜活农产品调控目录制度的理论方法和实践经验，到“十三五”末，形成一批可复制可推广的市场调控机制。在推广典型模式和扩大试点的基础上，探索建立具有中国特色的国家级鲜活农产品调控目录制度。
三、把握鲜活农产品调控目录制度试点的主要内容
（七）合理选择试点品种。试点品种即纳入地方试点调控目录中的鲜活农产品品种，对纳入目录的品种，其价格波动超出正常区间，政府要采用调控政策进行干预调控；未纳入目录的品种完全由市场调节，政府不再干预。试点地区应根据当地实际情况，科学合理选择生产规模大，以地产为主；消费比重高，对当地农民增收和居民生活影响较大；生产供应季节性、区域性显著，市场价格易发生大幅波动；生产经营以规模化为主的鲜活农产品品种，纳入调控目录。先选择条件相对成熟的品种开展试点，探索完善调控机制，再逐步向其他品种拓展。
（八）科学确定价格区间。为提高政府调控的准确性和有效性，应合理确定正常和异常价格波动区间，并根据价格波动情况确定警情警级。当鲜活农产品供需基本稳定时，价格处于正常波动区间，应完全由市场调节；当供过于求或供不应求持续一段时间时，价格处于异常波动区间，政府应采取相应调控措施，使该品种市场价格尽快回归到正常范围内，确保调控品种供需基本平衡。试点地区根据调控品种历史价格数据，制定一个基准价格，结合当地生产成本和居民消费承受度等因素，以基准价格为基础，确定正常波动区间的上限和下限。考虑价格涨幅和跌幅造成的社会影响程度，制定相应警情警级。
（九）积极创新调控政策。鼓励试点地区根据不同的警情警级，按照简便易行、综合配套的要求，大胆创新、积极探索，不断丰富政策“工具箱”，逐步建立多层次、多样化的调控政策体系。坚持市场化调控手段为主，设计对应小幅波动到剧烈波动不同等级、层次分明的调控政策，要防止调控力度不足或过大。灵活运用信息引导、生产补贴、消费补贴、产业扶持、产销对接、农业保险、金融信贷、调节基金、期货期权、收储调节、营养计划、贸易调节等措施。
（十）同步建立触发机制。触发机制是指调控品种价格达到某一警情警级并持续一段时间时，应直接启动对应这一警情警级调控政策的机制。试点地区要建立调控预案，根据价格波动的警情警级，合理制定配套的调控政策，确定实施政策的牵头部门。建立健全调控品种价格监测预警体系，增强信息监测与发布的精准性、及时性，把握好调控时机；严格设定启动和结束条件，避免触发机制的随意性。建立联席会制度，实行多部门各负其责、协同推进的工作机制，及时启动相应调控预案，逐步实现调控机制的常态化、规范化。调控政策主要支持家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体。
四、强化鲜活农产品调控目录制度试点的配套措施
（十一）建立多元化投融资机制。试点地区农业部门应积极协调相关部门整合现有项目资源和财政支出渠道，提升财政资金使用效率，撬动社会资本广泛参与，探索建立“政府引导、市场运作、社会参与”的多元化投融资机制。要加大在基础设施建设、生产能力扶持、新型经营主体培育、营销促销补助、金融信贷补贴、价格调节基金等方面的财政投入力度，不断改进补贴方式；要鼓励价格保险、救助基金、期货期权、小额贷款等金融政策创新，不断丰富调控手段；要广泛动员社会力量通过公益救助、慈善捐赠等方式参与调控，推动社会资本与试点工作深度融合。
（十二）建立全链条基础数据平台。鼓励试点地区农业部门建立和完善目录品种的生产、价格、流通、消费、成本等数据采集、分析和应用体系，推进相关部门数据共享共用，构建基础数据平台，建立调控品种农产品质量安全追溯体系。建立生产主体、生产信息、补贴信息等为内容的生产基地档案登记管理制度，实现精细管理、有序上市、精准调控。依托基础数据平台，面向生产者、流通者和消费者积极开展有效信息服务。试点地区应建立规范的指标体系和数据信息系统，鼓励建立试点工作信息管理平台，增强部门协同性，提高调控效率。
（十三）建立多层级营销体系。鼓励试点地区加强田头市场、区域性批发市场、物流配送中心、冷链仓储设施等物流硬件建设，提高农产品流通效率。大力发展鲜活农产品分级分类、田头初加工和精深加工产业。积极探索定向销售、农超对接、社区直供、个性定制等营销模式，提高农户营销能力，推进产品分类销售、产需精准对接，逐步向以销定产方向发展。以消费为导向实施鲜活农产品品牌战略，重点加强产品品牌与区域公用品牌的塑造、培育、营销、推介。鼓励发展鲜活农产品电子商务，培育电子商务市场主体，构建公共服务平台，创新发展模式，不断扩大消费市场。
（十四）提高农业组织化程度。鼓励试点地区大力发展各类专业协会，充分发挥协会的桥梁和纽带作用，使之成为调控的重要载体。通过规范引导、政策扶持、金融信贷等措施，大力发展家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体，充分发挥生产规模化、经营组织化优势。大力发展农业产业化龙头企业，加强农村经纪人、农产品经销商队伍规范化建设，充分发挥他们在订单农业、平衡产销方面的优势，发展成为调控的主要力量。建立新型农业经营主体诚信档案制度。
五、加强鲜活农产品调控目录制度试点的组织领导
（十五）建立组织领导机制。各地要把建立鲜活农产品调控目录制度作为落实“菜篮子”市长负责制的重要抓手，市（县）长要切实肩负统筹协调责任。试点地区农业部门要把试点工作纳入重要工作日程，积极组织开展试点工作，及时向地方政府汇报工作开展情况。
（十六）建立部门协调机制。开展鲜活农产品调控目录制度试点工作期间，由农业部全国“菜篮子”工程办公室统筹推进。试点地区应探索建立部门协调机制，各有关部门要在当地政府统一领导下，建立健全联席会制度，加强部门协作，形成工作合力，扎实推动试点工作。
（十七）建立工作落实机制。试点地区农业部门于每年10月31日前将下年度实施方案报送至全国“菜篮子”工程办公室备案，自行开展试点工作。每年12月31日前报送本年度试点工作总结，全国“菜篮子”工程办公室撰写年度总报告，报“菜篮子”食品管理部际联席会审议。
（十八）建立试点评估机制。全国“菜篮子”工程办公室组织成立全国鲜活农产品市场调控专家委员会，对试点方案进行论证指导，每两年对试点工作进行一次评估，对试点成效显著的地区认定“‘菜篮子’产品市场调控示范市（区、县）”。
农业部
2016年5月10日