全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于《中华人民共和国中小企业促进法》有关制度立法后评估工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于《中华人民共和国中小企业促进法》有关制度立法后评估工作情况的报告
--2012年12月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上
全国人民代表大会常务委员会：
根据全国人大常委会2011年、2012年工作要点和立法工作计划，按照常委会关于要在认真总结试点经验的基础上，进一步完善立法后评估工作机制，推动这项工作经常化、规范化的要求，法制工作委员会在总结立法后评估试点工作经验的基础上，会同全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会等部门、单位，严格按照立法后评估工作的程序和标准，进行了中小企业促进法有关制度立法后评估工作，提出了立法后评估报告。现将有关情况报告如下：
一、围绕经济社会发展中的突出问题选择评估对象
当前，我国经济社会发展正处于关键时期，中小企业量大面广，是实体经济的重要基础，是转变经济发展方式和产业转型升级的重要力量。我国中小企业超过1200万户，占全部企业总数的99％以上，创造的最终产品和服务相当于国内生产总值的60％，提供城镇就业岗位超过 80％，上缴利税占50％。中小企业的发展状况，关系到我国经济社会的发展，关系到科技创新、经济结构调整与发展方式转变，关系到促进就业与社会稳定。对2002年制定、2003年起实施的中小企业促进法有关制度进行评估，契合当前形势，有利于推动法律的进一步贯彻实施和相关法律制度的完善，促进中小企业的健康发展。
经与全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会反复协商沟通，研究确定对中小企业促进法第十五条规定的金融机构对中小企业提供金融支持、第十六条规定的拓宽中小企业直接融资渠道和第二十二条规定的鼓励创办中小企业三项制度进行评估，这三项法律制度，直接涉及广大中小企业发展中面临的突出问题，事关改善中小企业融资环境、推进民间投资、鼓励创业和增加就业、调整经济结构，是中小企业促进法的核心内容和关键性制度。根据各方面意见，我们起草了《关于开展中小企业促进法有关制度立法后评估工作的报告》以及《中小企业促进法有关制度立法后评估工作方案》。经常委会领导批准后，立即按照评估工作方案开展工作。
二、精心组织，各单位密切配合开展工作
为了加强组织领导，保障评估工作顺利开展，由法制工作委员会牵头，邀请全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、科学技术部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国残疾人联合会等11个部门和单位有关同志参加，组成中小企业促进法有关制度立法后评估工作小组，具体组织落实评估工作。
按照客观公正、科学规范、公众参与、注重实效等评估工作应当遵循的原则，主要通过文献研究、问卷调查、收集实施情况、实地调研等方法对法律的实施绩效进行分析，评价法律制度的设计是否合理、可行，是否有针对性，全面了解把握相关法律制度在现实生活中的运行情况和问题。
一是文献研究。通过全国人大信息中心委托国家图书馆，搜集中小企业促进法出台以后报刊、杂志以及网络等媒体登载的相关资料，系统梳理相关法律制度形成的背景、针对的问题和形成过程。工业和信息化部汇总整理了地方出台的中小企业促进法实施条例(办法)等。这项工作加深了我们对评估对象的宏观理解。
二是问卷调查。根据三项法律制度相关内容及评估调查方案要求，设计了针对企业、服务机构、金融机构和社会公众等不同调查对象的四份调查问卷，委托专业机构开发网络在线调查系统，并在中国人大网站、工业和信息化部网站开设了填报端口。2012年2月，法制工作委员会向工作小组成员单位印发《关于请协助组织填写中小企业促进法有关制度立法后评估调查问卷的函》，组织开展问卷调查活动，有关成员单位根据评估工作方案确定的问卷类型、调查对象、反馈数量等要求，选择和组织有关企业、服务机构、金融机构上网填写调查问卷。工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会等部门发出通知，积极组织本系统开展问卷调查工作。工业和信息化部等部门采取措施，及时了解各地问卷填报情况，督促问卷填报进展，保证问卷调查工作按期完成。问卷调查活动历时50天，共回收有效问卷13938份，完成评估工作方案计划数的 139．4％。其中，企业问卷8681份，服务机构问卷2114份，金融机构问卷2719份，社会公众问卷424份，达到了开展问卷调查工作的预期目标。经对问卷反馈的信息和数据进行统计分析，形成了问卷调查统计分析报告和155张分析图表。
三是收集实施情况。为充分了解有关法律制度贯彻实施情况，在开展问卷调查的同时，根据三项制度涉及的部门、单位和业务范围，法制工作委员会向有关部门和单位发函，请有关部门和单位按照各自的职责范围，提供贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况；同时，函请北京等 10个省(市)人大常委会提供本地区贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况。工业和信息化部、国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国残疾人联合会等8个部门、单位和北京等10个省 (市)人大常委会积极配合，分别提供了贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况报告，为开展立法后评估工作提供了丰富资料。
四是实地调研。2012年上半年，法制工作委员会会同全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会组成5个调研组，分赴北京、辽宁、山东、浙江、广东、福建、江西、湖南、四川、陕西等10个省(市)开展实地调研。调研组通过召开地方政府及其有关部门、中小企业、金融机构、服务机构等单位参加的座谈会进行专题座谈，走访部分中小企业、服务机构等制度相关者等方式，多层次、多角度了解中小企业促进法有关制度贯彻落实情况及存在问题，广泛听取对进一步完善有关制度的意见和建议。调研组共召开30多场专题座谈会，深入50多家企业和服务机构进行实地考察，参加座谈会的中小企业、服务机构、金融机构和有关部门200多家，参会人员超过400人。调研活动结束后，形成了10份调研报告。
三、科学分析，反复研究论证形成评估报告
问卷调查、实地调研等数据收集工作结束后，我们会同有关方面及时开展数据的汇总、处理和分析工作，起草了关于中小企业促进法有关制度立法后评估的报告(稿)。2012年9月17日，召开了评估工作小组会议，对评估报告 (稿)进行讨论和研究修改。经征求有关部门和单位的意见和建议，不断修改完善评估报告 (稿)，各方面对评估报告的主要内容达成了共识。2012年11月28日，法制工作委员会第242次委务会对评估报告(稿)进行了讨论。
评估报告力图反映中小企业促进法有关制度的实施情况、实施效果以及存在的主要问题，形成了有关评估意见，提出了相关建议。评估表明，中小企业促进法第十五条、第十六条和第二十二条规定的金融机构为中小企业提供金融支持、拓宽中小企业直接融资渠道以及鼓励创办中小企业三项法律制度，为各级政府及其有关部门、金融机构、服务机构采取有效措施解决中小企业发展中的问题，促进中小企业的持续健康发展，提供了重要的法律保障。中小企业促进法实施以来，各地、各部门积极采取制定配套政策措施、创新金融服务产品、设立新型金融机构、加快建设融资担保体系、发展多层次资本市场、拓展直接融资渠道、推动创业基地建设、完善公共创业服务平台等多种措施，认真贯彻实施三项法律制度。总体来看，中小企业促进法确立的三项法律制度具有较高的知晓度、认同度，得到了较好的贯彻实施，取得了较好的实施效果。主要表现为：金融机构对中小企业的信贷支持力度不断加大，中小企业融资环境逐步改善；中小企业上市融资稳步发展，直接融资渠道有所突破；政府对创办中小企业的扶持力度不断加强，创业成效不断显现。同时，评估也发现，中小企业发展涉及财政、税收、金融、土地、劳动力成本、市场环境变化等方方面面的问题，广大中小企业面临的“融资难”“创业难”等问题依然严峻。与三项法律制度相关的配套政策措施，也存在有待进一步提高其灵活性、针对性和有效性的问题。各方面普遍建议加大对中小企业的支持力度，加快发展多层次资本市场，创新中小企业融资方式，加大对创办中小企业的财税扶持力度等。鉴于中小企业促进法颁布实施已近十年，近年来全国人大代表和政协委员也多次提出议案、提案或者建议，希望通过修改完善相关法律，加强对中小企业的扶持，建议结合立法后评估的成果，将中小企业促进法的修改列入全国人大常委会2013年立法工作计划。
通过中小企业促进法有关制度立法后评估，对法律制度本身及其实施情况有了客观的评价，达到了立法后评估工作的预期目标，也为进一步完善立法后评估工作机制，推动这项工作经常化、规范化打下了更好的基础。法制工作委员会建议，将关于中小企业促进法有关制度立法后评估工作情况的报告，提请第三十次常委会会议审议。
关于《中华人民共和国中小企业促进法》有关制度立法后评估的报告和以上报告是否妥当，请审议。
附件：全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于《中华人民共和国中小企业促进法》有关制度立法后评估的报告
附件
全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于
《中华人民共和国中小企业促进法》有关制度立法后评估的报告
根据全国人大常委会2011年、2012年工作要点和立法工作计划，按照吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第二十一次会议上关于“要在认真总结试点经验的基础上，进一步完善立法后评估工作机制，推动这项工作经常化、规范化”的讲话要求，法制工作委员会在总结立法后评估试点工作经验的基础上，在全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会等部门、单位的积极支持和配合下，进行了中小企业促进法有关制度立法后评估工作。现将评估工作情况报告如下：
一、选择中小企业促进法有关制度开展立法后评估的主要考虑和评估工作的主要情况
(一)围绕转变经济发展方式，确定评估对象
2010年开展科学技术进步法和农业机械化促进法有关制度立法后评估试点工作取得良好效果的经验之一，就是立法后评估对象的选择，应当围绕党和国家工作大局，紧扣经济社会发展中的现实问题。当前，我国经济社会发展正处于转变经济发展方式和产业转型升级的关键时期，中小企业量大面广，是实体经济的重要基础，在我国国民经济和社会发展稳定中具有重要作用。截至2011年，我国登记注册的中小企业超过1200万户，占我国企业总数99％以上，创造的最终产品和服务相当于国内生产总值的60％，提供城镇就业岗位超过80％，上缴利税占50％。中小企业的发展状况，关系到我国经济和社会的发展，关系到科技创新、经济结构调整与发展方式转变，关系到促进就业与社会稳定。对2002年制定、2003年起实施的中小企业促进法有关制度进行评估，契合当前经济形势，有利于进一步完善相关法律制度，推动法律的进一步贯彻实施，促进中小企业的健康发展。
经与全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会反复沟通协商，研究确定对中小企业促进法第十五条规定的金融机构对中小企业提供金融支持、第十六条规定的拓宽中小企业直接融资渠道和第二十二条规定的鼓励创办中小企业三项制度(见附件1)进行评估。选择这三项法律制度的主要考虑，一是当前“融资难”是广大中小企业面临的一个突出问题。金融机构为中小企业提供有效金融支持，是解决中小企业“融资难”问题的关键环节，直接融资也是缓解中小企业资金紧张的有效途径之一。通过对金融机构为中小企业提供金融支持和现行中小企业直接融资制度及其运行状况进行评估，可以发现问题，提出对策，有利于推动中小企业融资环境的进一步改善。二是中小企业是吸纳就业的主要渠道，鼓励创业不仅有利于推动民间投资、促进科技创新、调整经济结构，也有利于缓解就业压力，促进社会和谐稳定。通过对鼓励创办中小企业制度进行评估，可以发现问题，有针对性地提出建议，有利于推动法律制度的进一步贯彻实施。
(二)充分准备，扎实做好评估前期工作
1．制定评估工作方案
2011年9月中旬，法制工作委员会副主任信春鹰同志与工业和信息化部主管领导进行磋商，就评估中小企业促进法有关制度涉及的工作安排、组织实施、评估方法、步骤要求等达成共识。在此基础上，起草了关于开展中小企业促进法有关制度立法后评估工作的请示报告，拟订了《中小企业促进法有关制度立法后评估工作方案 (稿)》，报全国人大常委会领导同志。2011年11月10日，吴邦国委员长作出重要批示：“同意将中小企业促进法列入后评估法律”。王兆国副委员长、李建国副委员长兼秘书长也分别作了重要批示。
2．确定评估调查方案
根据对立法后评估的法律制度及与制度密切相关者的分析，经与全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会沟通协商，提出了中小企业促进法有关制度立法后评估拟调研的问题；按照国务院有关部门、地方人大、政府及其有关部门、金融机构、中小企业、服务机构等不同相关者，确定了问卷调查的方案，并委托工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会设计评估调查问卷。在征求有关部门意见基础上，提出了立法后评估问卷调查、实地调研等工作的安排建议，报全国人大常委会领导同志。李建国副委员长兼秘书长作了重要批示。
3．成立评估工作小组
为保障评估工作的顺利开展，2011年11月中旬，法制工作委员会向有关部门发函，邀请有关部门和单位参加中小企业促进法立法后评估工作小组。在全国人大常委会统一领导下，成立了由信春鹰副主任牵头，全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、科学技术部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国残疾人联合会等11个部门和单位有关同志参加的中小企业促进法有关制度立法后评估工作小组(以下简称工作小组)。2011年12月16日，信春鹰副主任主持召开工作小组会议，研究部署中小企业促进法立法后评估工作，明确了工作职责，提出了工作要求。
(三)精心组织，按照评估方案积极开展工作
为了全面了解和客观收集中小企业促进法三项制度实施的情况及相关信息和数据，按照客观公正、科学规范、公众参与、注重实效等评估工作应当遵循的原则，采取文献研究、问卷调查、收集实施情况、实地调研等方法组织实施评估工作。
1．文献研究
通过全国人大信息中心委托国家图书馆，搜集中小企业促进法出台以后报刊、杂志以及网络等媒体登载的相关资料，系统梳理相关法律制度形成的背景、针对的问题和形成过程。其中，登载在各类报纸上的文章有32篇，登载在各类期刊上的文章有53篇。另外，工业和信息化部汇总整理了地方出台的中小企业促进法实施条例 (办法)共计28部。
2．问卷调查
根据中小企业促进法三项制度相关内容及评估调查方案的要求，设计了针对企业、服务机构、金融机构和社会公众等不同调查对象的四份调查问卷，委托专业机构开发网络在线调查系统，并在全国人大网站、工业和信息化部网站开设了填报端口。2012年2月，法制工作委员会向工作小组成员单位印发《关于请协助组织填写中小企业促进法有关制度立法后评估调查问卷的函》，组织开展问卷调查活动，评估工作小组有关成员单位根据评估工作方案确定的问卷类型、调查对象、反馈数量等要求，选择和组织有关企业、服务机构、金融机构上网填写调查问卷。工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会等部门发出通知，积极组织本系统开展问卷调查工作。工业和信息化部每10天在该部网站和中国中小企业信息网发布各地问卷填报情况，督促问卷填报进展，保证问卷调查工作按期完成。问卷调查活动历时50天，共回收有效问卷13938份，完成评估工作方案计划数的139．4％。其中，企业问卷8681份，服务机构问卷2114份，金融机构问卷2719份，社会公众问卷424份，达到了开展问卷调查工作的预期目标。经对问卷反馈的信息和数据进行统计分析，形成了问卷调查分析材料和155张统计分析图表。
3．收集实施情况
为充分了解法律有关制度贯彻实施情况，在开展问卷调查的同时，根据三项制度涉及的部门、单位和业务范围，法制工作委员会向有关部门和单位发函，请工业和信息化部等8个部门、单位按照各自的职责范围，提供贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况。同时，函请北京等 10个省(市)人大常委会提供本地区贯彻落实中小企业促进法有关制度的情况。
4．实地调研
2012年上半年，法制工作委员会会同全国人大财政经济委员会、工业和信息化部、中国银行业监督管理委员会组成5个调研组，分赴北京、辽宁、山东、浙江、广东、福建、江西、湖南、四川、陕西等10个省(市)进行了实地调研。调研组通过召开地方政府及其有关部门、中小企业、金融机构、服务机构等单位参加的座谈会进行专题座谈，走访部分中小企业、服务机构等制度相关者等方式，多层次、多角度了解中小企业促进法有关制度贯彻落实情况及存在问题，广泛听取对进一步完善有关制度的意见和建议。调研组共召开30多场专题座谈会，深入50多家企业和服务机构进行实地考察，参加座谈会的中小企业、服务机构、金融机构和有关部门200多家，参会人员超过400人。调研活动结束后，形成了10份调研报告。
5．起草评估报告
通过上述工作，收集了大量信息资料、意见和建议，获得了较为详实的数据。在对上述相关信息资料和数据进行研究分析的基础上，组织力量起草中小企业促进法有关制度立法后评估的报告(稿)。2012年9月中旬，信春鹰副主任主持召开评估工作小组会议，对评估报告(稿)进行讨论和研究修改。经过征求有关部门和单位的意见和建议，并根据这些意见和建议对评估报告 (稿)进行修改完善，各方面对评估报告的主要内容达成了共识。2012年11月28日，法制工作委员会主任李适时同志主持召开第242次委务会，对评估报告(稿)进行了讨论。
二、中小企业促进法三项制度的评估情况
(一)中小企业促进法第十五条规定的金融机构对中小企业提供金融支持的制度
1．制度目标
由于资产规模小、可抵押资产少、财务制度不健全、缺乏基础信用信息等原因，中小企业“融资难”一直是一个突出问题。金融机构受风险防控要求及逐利性影响，向中小企业投放信贷的积极性不高。在市场流动性收紧、资金供应紧张的情况下，金融机构对中小企业会更加“惜贷”。在金融机构信贷资金占较大比重，甚至成为中小企业融资主渠道的情况下，对中小企业提供有效的信贷支持，成为解决中小企业“融资难”问题的关键。鼓励和引导金融机构增加对中小企业的信贷支持，提供良好的信贷、结算、财务咨询、投资管理等金融服务，是中小企业促进法确立第十五条制度的主要目的。
2．实施情况
从各方面反馈的情况看，中小企业促进法第十五条制度的实施情况，主要表现在以下三个方面：
(1)加大对中小企业金融支持的政策引导。近年来，从国务院到地方政府及其部门，围绕落实第十五条制度，引导金融机构改善对中小企业的金融支持，出台了一系列的配套政策措施。 2009年，国务院发布《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，提出了缓解中小企业“融资难”的5条政策要求，2012年，国务院发布《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》，从落实支持小微企业金融政策、加快发展小型金融机构、拓宽融资渠道、加强信用担保服务、规范对小微企业的融资服务等方面提出了进一步细化政策的要求。
银监会通过完善“利率风险定价、独立核算、高效审批、激励约束、专业人员培训和违约信息通报”六项机制，鼓励金融机构积极开展对中小企业放贷。2010年3月，人民银行会同银监会、证监会、保监会出台了《关于进一步做好中小企业金融服务的意见》，督促金融机构创新产品、加强服务，提出各银行业金融机构小企业的贷款投放增速高于全部贷款增速，增量应当高于上年同期的要求。同时，人民银行综合运用存款准备金率、再贷款、再贴现等多种货币政策工具，引导金融机构加大对中小企业的贷款投放。
各地也相继出台政策，加大对中小企业金融支持的政策引导。如福建省有关部门及时修改完善《小企业贷款风险补偿暂行办法》，组织开展政策实施效应评估活动，引导金融机构加大对中小企业的贷款力度。又如山东省政府出台《进一步促进中小企业发展的实施意见》，省财政安排小企业贷款风险奖励资金5000万元，对省内24家银行业金融机构的小企业贷款业务进行补偿奖励，调动金融机构对小企业贷款投放的积极性。 2011年山东省小企业贷款余额为7130亿元；与年初相比增长18．7％。
(2)金融机构努力改进对中小企业的服务。近年来，商业银行积极调整过去以大企业、大集团作为信贷服务重点的方针，将中小企业纳入其经营关注范围，并根据中小企业融资特点调整金融服务方式，信贷结构有所变化。
一是建立中小企业金融服务专营机构。文献研究表明，目前全国有109家商业银行建立了中小企业专营机构。根据实地调研，四川省金融机构2009年末全部建立了中小企业金融服务专营机构。截至2011年末，四川省已经成立中小企业专营支行93家，其中专门为科技型小企业服务的特色支行3家。山东省金融机构推行中小企业金融业务独立运作、专业经营，目前中小企业专营机构已发展到400家，实现中小企业贷款余额1．4万亿元，占全部企业贷款余额和新增余额的62．4％和74．2％。
二是创新中小企业金融服务产品。一些中小金融机构根据不同客户、不同行业、不同地区的需求特点，推出“抵押贷、联保贷、租权贷、循环贷、物流贷”和“商户通、市场通、园区通、商会通、贸易通”等金融服务产品，贴近中小企业，受到广大中小企业的欢迎。调查问卷显示，金融机构为中小企业提供的服务产品中，信贷和结算占99．12％和95．06％，贸易融资、保函、财务咨询、应收账款买断／质押也超过金融服务市场一半以上比例。(见附件2图1)
三是提升中小企业融资服务效率。问卷调查显示，金融机构针对中小企业贷款，在增加中小企业客户数量、简化流程方面改进较为普遍，其次是提高贷款增速和降低中小企业融资成本。有 86．23％的金融机构针对中小企业贷款审批的期限在1个月以内，其中超过一半(51．38％)的金融机构对中小企业贷款的审批在半个月以内。自2009年起，福建省级财政安排小企业贷款风险补偿资金，专项用于鼓励和促进银行业金融机构加大对小企业信贷投放。据人民银行福建省分行不完全统计，截至2012年3月末，该省金融机构小微企业贷款余额5221．55亿元，占企业类贷款47．11％，小微企业贷款户数达到832045户(包含个人经营性贷款)，户均贷款余额 62．76万元。
(3)进一步发挥政策性金融的作用。农业发展银行继续加大中小企业农贷力度，解决农、林、牧、副、渔业小企业生产经营资金需求。进出口银行为中小企业“走出去”提供融资服务，面对当前的国内外经济形势和出口型中小企业的困境，从技术升级、产品更新、出口贸易融资等方面提供融资支持。2011年末，国家开发银行与政策性银行小微企业贷款余额达到1．47万亿元。实地调研反映，我国政策性金融业务规模过小，作用还远远没有得到体现，发挥政策性金融在解决中小企业“融资难”方面的引导作用还需得到进一步的重视。
3．实施效果
从问卷调查、实地调研、地方和有关部门提供的情况看，第十五条制度的实施效果，主要体现在以下五个方面：
(1)金融支持中小企业的政策环境逐步改善。近年来，国务院有关部门陆续出台《关于做好中小企业金融服务合作工作的通知》《关于促进科技和金融结合加快实施自主创新战略的若干意见》《关于加强知识产权质押融资与评估管理支持中小企业发展的通知》等相关配套政策措施，积极探索多途径支持中小企业融资方式。 2011年，全国实现专利权质押3300多件，质押金额300多亿元，推进了中小企业质押贷款融资，也是中小企业通过质押贷款方式缓解“融资难”效果较好的一年。
银监会先后出台《小企业贷款风险分类办法》《关于银行建立小企业金融服务专营机构的指导意见》《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》等政策性文件，引导金融机构改进对中小企业信贷服务。银监会对金融机构实施的差异化监管政策使单笔500万元(含)以下的小微企业贷款得到进一步落实。《关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》中“七不准”和“四公开”的规定，一定程度上推动了中小企业信贷环境的进一步改善。
(2)中小企业信贷投放有所增长。近年来，金融机构小企业贷款增速明显快于平均贷款增速。据银监会提供的情况反映，2011年，银行业金融机构小企业贷款余额达到10．8万亿元，分别比2010年和2009年增加1．9万亿元和 4．98万亿元，同比增长25．8％和85．6％。小企业贷款增速明显高于全部贷款平均增速，2011年与2010年、2009年相比，小企业贷款增速分别增长25．8％和31．7％。综合小企业贷款和个人经营性贷款，2011年末全国小型微型企业贷款余额达15万亿元，占全部贷款余额的 27．3％。截至2012年9月底，中小企业贷款余额27．19万亿元，比年初增加3．27万亿元。
问卷调查显示，3／4的金融机构中小企业贷款余额占全部人民币贷款余额的比例超过15％。其中，31．5％的金融机构中小企业贷款余额占全部人民币贷款余额的比例超过50％。 (见附件2图2)
同时，金融机构对中小企业的贷款增速超过全部人民币贷款增速3个百分点的占70．98％，中小企业贷款增速大于其他贷款。其中， 28．58％的金融机构中小企业贷款增速超过全部人民币贷款增速11个百分点。(见附件2图3)
(3)中小金融机构崭露头角。中小金融机构主要指城市商业银行、城市信用社和农村信用社等，这类金融机构具有经营机制较为灵活，服务对象以区域中小企业为主的特点。近年来，中小金融机构得到较快发展，以村镇银行为例，根据《新型农村金融机构2009年― 2011年总体工作安排》，截至2012年9月，全国共组建村镇银行 799家，其中已开业772家，资产总额3557亿元，其中贷款余额2060亿元，农户与小企业贷款合计占各项贷款的82％，其余27家正在筹建中。
据统计，全国小额贷款公司达到2614家，为中小企业提供贷款余额1975．05亿元。实地调研反映，截至2011年末，北京市共批准设立小额贷款公司40家，其中33家已经开业运营，注册资本总额43．75亿元，2011年累计发放贷款 79．22亿元。福建省从2008年10月开始开展小额贷款公司试点工作，目前已在52个县(市、 区)开展了小额贷款公司试点，试点面达56％，已审批小额贷款公司54家，注册资本101．77亿元。截至2012年3月底，福建省小额贷款公司已累计发放贷款302．46亿元，贷款余额105．89亿元。截至2012年3月，四川省已累计批准设立小额贷款公司183家，注册资本总额247．1亿元。2011年，四川省小额贷款公司全年累计投放贷款276．77亿元，同比增长160％。
(4)信用担保在间接融资中的作用初步显现。信用担保机构和再担保机构是中小企业间接融资服务体系的重要组成部分，也是解决中小企业“融资难”不可缺失的关键环节。近年来，中小企业信用担保机构经过不断规范，服务体系日趋完善，信用再担保能力也得到提升。截至 2011年末，全国各类担保机构逾5547家，共筹集担保资金3389亿元，累计受保企业112万户，累计担保总额逾25052亿元，对缓解中小企业特别是小企业“贷款难”“担保难”发挥了重要作用。
(5)制度的知晓度较高。问卷调查显示，有 77．11％的中小企业、77．46％的金融机构、 90．87％的服务机构和71．16％的受访社会公众知晓中小企业促进法第十五条制度。60％的中小企业认为因为知晓第十五条制度从而拓宽了企业间接融资渠道，39％认为无变化。26％的公众认为作用很大，53％认为作用一般。金融机构认为第十五条制度作用明显，其中71％的金融机构认为作用很大，27％认为作用一般。此外，问卷调查还显示，有70．52％的中小企业、70．57％的服务机构和89．42％的社会公众表示，第十五条制度已不能适应新形势对中小企业间接融资的巨大需求，有必要对其进行修改。
4．实施中存在的主要问题
从问卷调查、实地调研、地方和有关部门提供的情况看，第十五条制度在实施中，存在以下四个方面的主要问题：
(1)“融资难”“融资成本高”仍然是中小企业反映的突出问题。对金融机构的调查显示，小企业贷款增速明显高于全部贷款平均增速，但中小企业信贷增长与中小企业的实际需求还有较大差距，中小企业“融资难”问题依然十分突出。一方面，银行向中小企业发放贷款，存在较大风险，再加上管理成本相对较高，“惜贷”现象比较明显；另一方面，中小企业由于规模小、经营风险大、管理不完善以及缺乏不动产抵押物等原因，很难从银行获得稳定的贷款。问卷调查显示，67．40％的受访中小企业从银行融资困难或者比较困难。其中，比较困难占50．67％，困难占16．73％。
近年来，受市场流动性收紧、资金供给紧张等因素影响，“融资成本高”成为中小企业反映的另一突出问题。问卷调查显示，金融机构的中小企业贷款利率相对于基准利率普遍上浮，上浮 20％以内的占24．95％，上浮21％－30％的占 31．56％，上浮30％以上的占53．33％，只有 8．05％的金融机构的中小企业贷款利率小于8％ (见附件2图4)。同时，有15％的中小企业在贷款过程中被银行收取额外费用，包括财务管理费 (占69％)、咨询费(占54％)、承诺费(占 24％)(见附件2图5)。抵押资产的评估费、担保费等费用也处于较高水平。
(2)中小金融机构数量少，发展不足。村镇银行、农村信用社等中小金融机构具有区别于国有商业银行及股份制商业银行的特点，其自身性质、经营理念等决定了主要客户是中小企业，能够为中小企业提供更为方便快捷的金融服务。但目前由于数量少、可贷资金不足、不能参与银行拆借、结算方式不完善等问题，其发展受到一定制约。实地调研反映，一些地区县域、乡镇金融机构仍处于空白状态，尤其是中西部地区小金融机构发展不足的问题更为突出，大量小微企业难以得到相应的金融服务。
(3)中小企业政策性金融服务有待进一步加强。实地调研反映，目前我国现有的两家政策性银行针对中小企业融资支持的力度极为有限。浙江省实地调研反映，亟待在国家层面研究设立专门服务于中小企业发展的政策性银行，进一步发挥政策性金融对中小企业发展的扶持作用。
(4)金融机构对中小企业信贷支持的信息透明度不高。广东省、山东省实地调研反映，金融机构缺乏公开信贷总量中投放中小企业贷款比例的指标、中小企业贷款增量与机构增设的配比关系等信息。此外，建议建立健全金融机构针对中小企业贷款评价机制和量化考核标准。
5.评估结论
评估表明，中小企业促进法第十五条制度在加强信贷政策指导、改进金融服务、调整信贷结构、采取多种形式为中小企业提供金融服务等方面作了规定，条款设计合理，很有必要。国务院和地方各级政府及其部门出台的一系列配套政策措施，增强了法律制度的可操作性。从实施效果看，中小企业金融支持的配套政策措施逐步完善，银行对中小企业信贷支持力度有所加强，村镇银行、小额贷款公司等一批新型中小金融机构在中小企业融资领域崭露头角，中小企业的间接融资环境逐步改善。
与此同时，第十五条制度还需要进一步细化和完善。应当采取相关措施，进一步增加对中小企业信贷支持力度，降低中小企业融资门槛；加快中小金融机构发展，拓展小微企业信贷渠道；建立金融机构中小企业贷款评价机制和量化考核标准，提升金融机构服务中小企业的质量；根据客观形势变化，及时调整完善相关政策措施，提高政策措施的针对性、灵活性。
(二)中小企业促进法第十六条规定的拓宽中小企业直接融资渠道的制度
1．制度目标
直接融资是一种重要的融资方式，是缓解中小企业“融资难”的有效途径之一。从直接融资渠道看，主要包括两大类：一类是股权融资，即通过主板、中小企业板、创业板、场外交易市场、各类产权交易市场等多层次资本市场，以及私募股权投资和创业(风险)投资等进行融资；另一类是直接债务融资，即通过中小企业集合债、中小企业集合信托、中小企业集合票据、公司债、短期融资券、中小企业私募债等金融工具进行融资。作为多渠道解决中小企业“融资难”问题的重要制度设计，中小企业促进法第十六条制度旨在鼓励、推动服务中小企业的直接融资的发展，引导和帮助中小企业通过直接融资，解决发展资金不足问题。
2．实施情况
从各方面反馈的情况来看，第十六条制度的实施情况，主要表现在以下三个方面：
(1)出台配套政策措施，发展多层次资本市场。国务院有关部门以及各地政府依据第十六条制度，相继出台了一系列配套政策措施，培育和发展多层次资本市场，积极推动中小企业直接融资。
一是推出中小企业板和创业板，推动中小企业上市融资。2004年，证监会发布了《深圳证券交易所设立中小企业板块实施方案》，推出中小企业板市场；2009年，又发布了《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》《创业板市场投资者适当性管理暂行规定》等配套性文件，同年10月启动创业板市场，截至2012年2月底，在深圳证券交易所中小企业板和创业板挂牌上市的公司共计946家，其中中小企业板655家，创业板291家，首次公开发行并上市 (IPO)融资总额共计6497．76亿元。
二是大力发展债券市场，推动中小企业债券融资。发行中小企业集合债券，以多个中小企业所构成的集合为发债主体，发行企业各自确定发债额度，分别负债，使用统一名称，统收统付，捆绑发债。启动创业板上市公司非公开发行债券工作，进一步支持创业板上市公司利用资本市场做优做强，多渠道破解中小企业融资难题。
三是推进中关村非上市股份公司代办股份转让报价试点工作，加快推进场外市场建设。2006年1月，经国务院批准，证监会正式启动中关村科技园区非上市股份有限公司进入代办股份转让系统开展试点工作，试点公司以能源、新材料、信息技术、生物与新医药、节能环保、新文化等新兴产业领域中小企业为主。中关村代办股份转让系统试点工作的平稳推进和相关制度的完善，为场外市场建设积累了经验。
四是各地政府及其部门相继出台推动中小企业直接融资的配套政策措施。如2007年，福建省政府出台《关于加快推进企业上市的意见》， 2010年该省政府办公厅又制定了《关于进一步做好我省企业上市工作的实施意见》，制定19条措施加快企业改制上市步伐，扩大直接融资规模。2011年，江西省政府办公厅印发了《加快我省银行间市场债务融资工具发展的实施意见》，明确规定增加省级财政中小企业发展专项资金额度，每年安排不少于1000万元用于支持中小企业发行集合票据前期的信用评级、财务审计、法律咨询等中介费用和担保机构信用评级费用。对于在存续期内的中小企业集合票据，由同级财政给予1％的贴息优惠。2011年，陕西省政府有关部门出台《关于进一步推进中小企业债务融资工作的意见》，对上市的中小企业给予100万元― 300万元的奖励。这些政策措施进一步优化了中小企业的直接融资环境，加大了政策扶持力度，为中小企业通过直接融资获得较快发展提供了重要保障。
(2)建立协调合作机制，推动直接融资工作，为落实第十六条制度，国务院有关部门积极协调配合，大力推进多层次资本市场体系建设，支持中小企业借力资本市场、产权市场等实现快速发展和转型升级。证监会与国家发改委、人民银行初步建立了部际协调机制，推进公司信用类债券制度的规范统一。各地的金融办、证监局等部门积极构建中小企业上市培育合作工作机制，坚持多方联合、相互协调，为不同规模、不同类型、不同成长阶段的中小企业提供上市融资服务。同时，各地还组织有关证券机构、会计师事务所、律师事务所和已上市公司通过举办讲座、论坛、经验交流会等多种形式，加大对拟上市企业的培训力度，进一步完善拟上市中小企业资源库，推动符合条件的中小企业上市融资，形成中小企业上市后备资源体系，并进行动态管理，取得了良好的效果。
(3)细化业务监管指导，拓展直接融资渠道。国务院有关部门针对中小企业规模相对较小、主营业务单一、抗风险能力较弱的实际情况，研究探索与中小企业特点相适应的监管方式，有针对性地加强对中小企业直接融资需求的调查工作，认真了解中小企业的相关诉求，进一步细化中小企业政策指引措施，积极推动与中小企业特点相适应的各项直接融资产品创新工作。
2007年以来，国家发改委推出中小企业集合债券，改变了以往只有大企业才能发债的惯例，开创了中小企业直接融资新模式。目前，国家发改委已核准了河南省、深圳市、大连市、北京中关村高新技术中小企业集合债券等7支集合债券，共包括63家中小企业，累计融资34．38亿元。2005年国家发改委会同科技部、财政部等10个部门出台了《创业投资企业管理暂行办法》，为引导创业投资企业支持中小企业创业创新提供了政策依据。截至2012年2月底，全国备案创业投资企业已有864家，管理资产共 1665亿元。
证监会结合我国资本市场的实践，加强中小企业板和创业板市场工作，对新股发行体制、小额再融资豁免、并购重组制度、不同市场间转板机制等进行了细化工作。正在研究制定统一监管的全国性场外交易市场建设的总体方案和相关文件。启动了创业板上市公司非公开发行债券，推出中小企业集合债券。正在推出中小企业私募债，进一步支持中小企业利用资本市场实现做优做强的发展目标。
科技部以及各地政府通过设立科技型中小企业技术创新基金、创业(风险)投资基金等，引导创业(风险)投资加快发展，增加科技型中小企业股权投资直接融资渠道。问卷调查显示， 42．28％的中小企业通过创业(风险)投资渠道实现了融资。2011年11月，科技部会同财政部等8个部门联合出台了《关于促进科技和金融结合加快实施自主创新战略的若干意见》，在北京市中关村、江苏省、长沙市高新区等16个地区首批开展了促进科技和金融结合试点，实现引导和鼓励风险投资和私募股权投资对科技企业的投资超过7000亿元。
3．实施效果
第十六条制度实施以来，直接融资渠道不断拓宽，直接融资产品不断创新，为促进中小企业发展发挥了重要作用。第十六条制度的实施效果，主要体现在以下四个方面：
(1)中小企业上市融资实现稳步发展。证监会等有关部门和各地政府积极采取有效措施，充分利用国内资本市场发展的契机，引导金融机构积极开展直接融资渠道创新，支持中小企业通过上市来解决融资困难的问题，直接融资工作在“质”“量”两个方面都取得了显著成效。截至 2012年2月，在深圳证券交易所中小企业板和创业板挂牌上市的公司946家，其中中小企业板 655家，股票总市值3．03万亿元，累计融资额 5728．08亿元，IPO总发行股本236．6亿股，融资金额4498．89亿元，平均融资额6．87亿元；创业板291家，股票总市值7808亿元，IPO融资总额1998．87亿元，平均融资额6．87亿元。
全国31个省、自治区、直辖市均有公司在中小企业板上市，其中广东、浙江、江苏3省较多，上市公司数量分别为134、113和88家，共占中小企业板上市公司总数的51％。山东省有 141家中小企业在境内外上市，首发融资835．48亿元，另有48家中小企业实现再融资，融资额 311．435亿元，上市后备企业600余家，中小企业占到70％以上。浙江省共有境内外上市公司 283家，其中境内上市公司226家，境内上市公司中，中小企业板上市公司113家，创业板上市公司26家。
(2)中小企业直接融资渠道创新不断加快。针对中小企业，特别是小型微型企业融资成本高、信用级别较低、无法满足银行贷款和担保机构担保要求等问题，各部门和各地区不断推动中小企业直接融资渠道创新工作，积极创新直接融资产品，推进中小企业债务融资工具的发行。先后通过中小企业股权融资、债券融资、信托融资等多种融资渠道，推动中小企业集合债券、中小企业集合票据、中小企业集合信托、创业板上市公司非公开发行债券、短期融资券、产权和技术交易、私募股权融资、中小企业私募债等新型融资方式加快发展。
2007年12月，深圳证券交易所推出首只中小企业集合债券“2007中关村高新技术中小企业集合债券”，随后的大连市、“10中关村”、河南省及成都市中小企业集合债共计融资21．13亿元。四川省也积极开展发行中小企业集合债券的探索，组织8家中小企业联合发债，融资4．2亿元。2010年，陕西省发行中小企业集合票据，目前已有8家中小企业通过发行集合票据实现融资4．31亿元。2011年，陕西省推动中小企业保理、银行承兑汇票等业务，中小企业集合信托新增9500万元，小企业理财产品新增1．2亿元。 2011年10月，证监会启动创业板上市公司非公开发行债券试点工作。截至2012年2月，已有 11家创业板公司推出了非公开发行债券的预案，其中2家创业板上市公司非公开发行债券申请通过发审会审核，预计募集资金10亿元。
在加强政策引导的同时，各地改变以往对单个企业进行直接补贴的支持方式，发挥财政资金的杠杆放大效应。湖南省中小企业通过发行集合票据、集合债券、短期融资券等方式融资，按照发行成本对相关企业给予财政补贴，降低中小企业直接融资成本。
(3)中小企业直接融资服务体系初步建立。为了保证中小企业直接融资的顺畅进行，各地政府积极建设中小企业融资服务体系，搭建“融资绿色通道”，加强与金融机构和中介机构的合作。在中小企业直接融资服务体系建设中，已经初步形成了以担保融资、集合融资、融资租赁、创业 (风险)投资、上市服务为主要方式的全方位融资服务平台，为中小企业提供了覆盖整个融资服务业务范围的政策信息和服务信息。
问卷调查显示，中小企业服务机构提供的直接金融服务种类主要集中在创业(风险)投资 (36．62％)、其他股权融资(27．18％)和上市辅导(25．73％)三类；有60％的中小企业得到了各级政府、专业服务机构、协会和商会等相关机构提供的服务，服务机构和金融机构为中小企业提供了较大范围的直接融资服务；89％的服务机构了解本地政府出台的促进中小企业融资的配套政策。如北京市着力建设中小企业投融资服务体系，2011年共组织开展融资培训22场，1000余家企业、45个行业协会参加了培训，带动区县开展融资培训超过2000家。
(4)制度的知晓度较高。问卷调查显示，中小企业知晓中小企业促进法第十六条有关支持中小企业直接融资制度的占77．11％，而中小企业服务机构知晓直接融资制度的占90．87％。
4．实施中存在的主要问题
(1)制度规定比较原则，实施主体不够具体明确。一是法律、行政法规明确规定的直接融资方式较少，实践中在创新融资模式上难有作为；二是地方政府在发展中小企业直接融资、健全服务体系方面的重要作用在制度中没有得到体现；三是制度没有指出多层次资本市场的发展方向、直接融资渠道的类型与方式及其地位等，影响了制度的可操作性。广东省实地调研反映，在推动中小企业直接融资发展的法律主体方面，“国家”的概念较为笼统，具体落实这一融资支持措施的机构不明确，导致主体缺位。
(2)中小企业直接融资门槛高、渠道少、时间长、成本高的问题突出。问卷调查显示，中小企业认为直接融资面临的突出问题依次为门槛高 (64．62％)、 渠道少 (59．84％)、 时间长 (48．23％)和成本高(46．54％) (见附件2图 6)。服务机构认为中小企业直接融资面临的突出问题依次是企业融资渠道不畅(77．51％)、缺乏融资专业人才(58．99％) (见附件2图7)。时间长突出反映在有34％的企业花费时间在6个月以内，32％的企业花费时间在6个月到1年， 34％的企业花费时间超过一年。
在上市融资方面，大多数中小企业缺乏上市融资的运作能力，无法通过地方资本市场进行直接融资，且资本市场监管体系不够完备。在债券融资方面，中小企业债种类匮乏、发行量少，且缺乏地方性债券市场。债券发行准入门槛高，一般需要较高评级，中小企业债券融资难以达到评级要求，另外担保、增信、发行、利息税缴纳等相关费用，使直接融资成本长期居高不下。
(3)直接融资空间巨大，但融资手段创新不足。目前，大多数中小企业仍然偏好选择简单传统的银行贷款融资，而放弃程序相对复杂的直接融资。金融机构积极推动直接融资产品创新，已经开发了包括中小企业集合债、集合票据、集合信托、公司债、短期融资券等直接债务融资产品，但这些产品的发行条件高于银行贷款要求。如集合债券涉及的企业数量多、审核流程长、手续复杂，使得发行准备时间过长，且中小企业难以找到第三方为其担保，担保费用也较高，难以完全适应中小企业资金需求的特点。集合信托虽然灵活快捷，但是也容易受到信贷规模的影响，且发行机构较少，不能解决长期资金短缺的问题。
(4)面向中小企业的多层次资本市场亟待建立。多层次资本市场体系包括中小企业板、创业板和场外交易市场等。目前，中小企业板、创业板发展较快，但债券市场、场外交易市场等发展相对滞后。问卷调查显示，已上市和意向上市的中小企业主要选择的市场是国内中小企业板和创业板市场，分别占42．55％和26．16％，中小企业选择国内场外交易市场的仅占4．14％。中小企业对于直接融资的建议主要集中在推进多层次证券市场建设、拓宽中小企业直接融资渠道 (72．60％)。(见附件2图8)
5．评估结论
评估表明，中小企业促进法第十六条制度立法意图明确，体现了顶层设计与前瞻性，为研究和制定中小企业上市、债券融资等政策措施提供了法律支撑。在法律制度层面保障了直接融资的顺利开展。条款设计合理、可行，很有必要。
与此同时，第十六条制度的规定和执行也存在一些问题，如制度规定较为原则、上市融资门槛较高、公司治理制度有待加强、企业管理水平低和融资手段创新不足等等，需要进一步细化明确制度内涵，推进多层次资本市场建设，加强社会资本的政策引导力度，逐步提高直接融资比重，提高融资效率。
(三)中小企业促进法第二十二条规定的鼓励创办中小企业的制度
1．制度目标
就业是民生之本，创业是就业之源。我国是一个人口大国，就业问题是关系民生和社会和谐稳定的长期性问题。中小企业提供了我国80％以上的城镇就业岗位，是吸纳就业的主渠道。创办中小企业是壮大中小企业总体数量、提高中小企业发展质量的基本前提。中小企业促进法专门确立鼓励创办中小企业的第二十二条制度，一方面，因为创业企业在创造就业岗位方面具有倍增效应，促进创办中小企业是改善民生、扩大就业的战略措施；另一方面，创业是中小企业生命周期的起步阶段，需要各方面的关注和支持，营造有利于创业的环境，是促进中小企业发展的重要环节。同时，引导中小企业吸纳大中专学校毕业生就业，对于改善企业人员结构、管理结构、知识结构，促进大中专学校毕业生就业具有重要意义。第二十二条制度旨在明确政府在营造环境、服务中小企业创业方面的职责和任务，为中小企业的创立提供良好的环境。
2．实施情况
中小企业促进法实施以来，国务院及其有关部门和各地政府贯彻落实第二十二条制度的相关规定，不断出台促进创业就业的有关政策措施，加大工作力度，推动创办中小企业工作稳步推进。
(1)制定出台综合性政策措施，改善创业制度环境。2005年，国务院印发《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，提出了放宽市场准入、降低注册资本限额并允许分期到位、减免注册登记费等政策措施。2008年，国务院办公厅转发人力资源和社会保障部、工业和信息化部等部门《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》，提出了16条政策意见，包括对登记失业人员、残疾人、退役士兵和毕业2年内的高校毕业生从事个体经营免收 3年行政事业性收费；对参加创业培训的创业者给予培训补贴；统筹安排创业所需经营场地，允许创业者将家庭住所等作为创业经营场所；清理规范行政审批事项，开辟创业“绿色通道”等。 2009年，《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》提出了鼓励设立创业投资引导基金、支持小企业创业基地建设等政策措施。2011年，工业和信息化部编制印发了“十二五”中小企业成长规划，将实施创办小企业计划作为重点计划，力争“十二五”期间中小企业数量持续增长。2012年4月，《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》出台，鼓励高校毕业生到小型微型企业就业，要求地方各级政府优先安排小企业创业基地等用地计划指标，培育 3000家小企业创业基地。
(2)推动各类创业场地设施建设，为创办中小企业提供发展空间。近年来，有关部门和各地政府以提供各类创业场地设施为抓手，为初创小企业提供标准化厂房和公用工程，共享会议、商务、仓储配送等服务设施，切实降低中小企业创业成本。工业和信息化部引导和支持各地建设小企业创业基地，努力解决创业场地和设施。科技部加速对科技型中小企业的孵化，推动各地建设生产力促进中心、科技企业孵化器和国家大学科技园等，加大对初创期企业的孵化、抚育。在国家政策引导下，各地相继出台政策，支持小企业创业基地建设。河北省政府要求各设区市优先安排县(市、区)中小企业创业辅导基地建设用地，原则上每县每年不少于50亩。重庆市政府要求每个市级重点镇集中建设1个小企业创业基地，落实建设用地指标。
(3)健全创业服务体系，提供支撑服务。在创业培训方面，工业和信息化部将创业培训纳入国家中小企业银河培训工程，编制培训大纲，组织专家编写《创办一个企业》《经营一个企业》《收获一个企业》的创业者丛书，对地方提出培训要求。2010年以来，重点组织开展创业辅导师培训，已为各地培养了179位获得国际赛飞培训证书的创业辅导师，成为各地开展创业辅导和创业培训的骨干力量。2004年-2007年，人力资源和社会保障部以实施中国政府与国际劳工组织SIYB创业培训项目(即“START & IM- PROVE YOUR BISINESS”，是指国际劳工组织为帮助微小企业发展，促进就业，专门开发的一系列培训小企业家的培训课程)为契机，结合积极就业政策出台，全面推开创业培训；从2008年起，创业培训纳入制度安排，对象包括城镇下岗失业人员(含登记失业的高校毕业生)和农村转移就业人员。
在创业融资方面，2002年人民银行、财政部、原国家经贸委、劳动保障部联合下发《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，从2003年起，各级劳动保障部门开始为下岗失业人员自主创业提供小额担保贷款服务。
在创业辅导方面，工业和信息化部自2003年以来，采取服务奖励方式，引导各地组织社会优质资源，建立创业辅导服务队伍，为准备创业者提供创业信息、创业咨询、创业指导和创业培训服务，为初创小企业提供财税、法律、社保、外贸等代理服务和管理、技术、融资、市场开拓等辅导服务。人力资源和社会保障部2005年制订并组织实施了《能力促创业计划》，指导有条件的地方建立创业指导中心，组建创业服务专家队伍，建立创业孵化基地，要求为创业者提供开业指导、经营诊断，总结推广上海、鞍山等创业服务工作模式；2007年-2009年，指导上海、重庆、深圳、大连、青岛等一批城市建设创业孵化基地。
(4)推动特定群体创业就业。一是推动失业人员创办中小企业。2005年，国务院下发《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》，明确规定对自主创业的下岗失业者给予税费减免、小额担保贷款、社保补贴和培训费补贴。 2010年，财政部、国家税务总局出台《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》，对就业税收政策进行了调整和完善，政策对象扩大到纳入就业失业登记管理体系的全部人员，下岗失业人员、高校毕业生、农民工、就业困难人员以及零就业家庭、享受城市居民最低生活保障家庭劳动年龄内的登记失业人员等就业重点群体都可涵盖在内。
二是推动残疾人创办中小企业。我国现有残疾人8502万人，其中处于劳动年龄阶段的残疾人约3200万人，就业压力很大。2007年，国务院颁布《残疾人就业条例》，规定残疾人从事个体经营免收管理类、登记类和证照类的行政事业费，对于自主创业的残疾人在一定期限内给予小额信贷等扶持。2007年，财政部、国家税务总局印发《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》，对残疾人个人为社会提供的劳务免征营业税；对残疾人个人提供的加工、修理修配劳务免征增值税；对残疾人的劳动所得按照省级政府规定减征个人所得税。各地也积极出台支持残疾人创业的政策措施，如北京、湖北、辽宁等省市对残疾人创业给予贷款贴息和小额担保贷款、社会保障补贴等优惠政策；江西、山东等省对残疾人从事个体经营给予税收减免政策；河南、湖南、北京等省市制定了相应办法，对残疾人培训作出制度安排。
三是引导中小企业吸纳大中专学校毕业生就业。工业和信息化部围绕解决中小企业招工难和大学生就业难，2004年至2011年期间，与教育部连续举办七届“全国中小企业网上百日招聘高校毕业生”活动，累计有57600家中小企业发布了招聘信息，提供就业岗位71．6万个，有15．3万名大学生在网上提交了应聘简历。人力资源和社会保障部会同有关部门于2010年制定下发《大学生创业引领计划要点》，提出3年促进45万大学生成功创业的目标；同年6月，在杭州召开促进大学生创业专题会，总结推广杭州经验，推动大学生创业引领计划落实。科技部加强大学生科技创业实习基地建设，2010年3月首批认定了149家孵化器为大学生科技创业见习基地试点单位，截至2010年底共有5871家大学生创业企业落户孵化器，创造了近6万个就业机会。
3．实施效果
从问卷调查、实地调研，以及有关部门反馈的情况综合来看，第二十二条的实施效果，主要体现在以下三个方面：
(1)创业场地设施得到改善和充实。小企业创业基地方面，2004年以来，中央财政累计安排资金6．57亿元，支持了415个小企业创业基地建设项目，吸纳入驻小企业4．57万户，新增就业岗位72．6万个。据不完全统计，截至2010年底，全国31个省、自治区、直辖市安排支持小企业创业基地建设资金12．87亿元，建设小企业创业基地1600个。
科技型中小企业孵化方面，全国已建成生产力促进中心2200多家、科技孵化器1000多家、国家大学科技园86家，并组建202家国家技术转移示范机构等科技中介服务机构。2010年，全国896家科技企业孵化器在孵企业56382家，人数超过117．8万人，其中大专以上学历超过 70％，留学生企业7677家，留学回国人员 16184人。各地孵化器匹配了3820人的创业辅导队伍，累计减免33万平米的场地租金，初步形成了较为完善的创业服务和辅导机制。据实地调研，广州市已建成科技企业孵化器28家，其中国家级孵化器9家，在园培育企业2300家，育成企业2500家。
(2)创业带动就业成效显著。据工商总局统计，2011年，全国个体工商户、私营企业共吸纳下岗失业人员55．94万人、高校毕业生9．98万名，其中8．05万名下岗失业人员和1．76万名高校毕业生申办了个体工商户。截至2011年3月，全国共促进帮扶12．34万名高校毕业生实现创业。实地调研反映，2011年，北京市为各类中小企业引进人才1200多人，为32名在中小企业创业工作的留学人员发放科技项目资助费230多万元。湖南省80多个中小企业创业基地2011年新增入驻企业300家，新增就业人数1．68万人。问卷调查显示，对中小企业促进法实施后创办中小企业的便利程度感受较高的中小企业占比 34．80％，感受便利程度很高的占比11．05％。 (见附件2图10)
(3)创业服务体系逐步健全。主要表现在以下几个方面：
一是在项目推介方面，截至2010年底，人力资源和社会保障部已在83个大中城市完成创业项目库构建，入库推介项目9800多个；与国际劳工组织合作，建立了SIYB创业培训课程体系和以过程监督、结果认证为主的质量控制体系。
二是在创业培训方面，人力资源和社会保障部2009年实现培训110万人，创业成功率 60．8％；2010年培训119万人；已在全国形成近2000个定点培训机构和由140名培训师、 12000名讲师组成的师资队伍；2004年至2010年，累计培训城镇下岗失业人员、登记失业的高校毕业生、农村转移就业人员等530万人，并配合税收减免、培训费补贴、小额担保贷款跟进等政策，已培训人员创业成功率近60％。工业和信息化部组织各地为110万创业人员提供培训服务，为30余万家创业企业提供了辅导服务。
三是在创业融资方面，截至2010年末，123个重点调度城市累计放贷556．7亿元；累计直接扶持121万人创业，累计带动(吸纳)就业人数 439．1万人。
四是在创业辅导方面，截至2011年，中央财政累计安排中小企业服务体系专项补助资金6406万元，支持了511家服务机构开展创业辅导服务，引导带动地方为30余万家初创小企业和创业者提供了创业辅导服务。
4．实施中存在的主要问题
(1)创办企业的时间长、手续多。不少企业反映，在设立中小企业的过程中申报材料多，手续繁杂；行业前置性审批或者许可不断增加，办理时间长，收费高；一些基层单位在为创业者提供房屋租赁等设立凭证前，随意增加附带收费和审核条件，加重了创业者负担，增加了办理难度；一些商业银行以账户使用率不高为由，设置门槛，对达不到规定额度的小企业不提供验资和开办基本银行账户服务等。主要原因是，政府职能转变和市场化改革未完全到位；条块分割管理体制与创办中小企业涉及行业准入、资金、场地、环保等要求并存，缺乏有效协调机制；有的地方对扶持创办中小企业的认识不到位。问卷调查显示，中小企业反映的创办过程中存在的主要问题包括创办企业的手续繁杂、时间长等 (50．92％)。(见附件2图11、图12)
(2)创业场地仍较为缺乏。由于土地资源紧缺，不少地方政府将投资强度、纳税额作为安排企业用地或者入园的标准，大量的初创企业尤其是小型微型企业无法获得发展场地，或者逐步被“挤出”工业园区。小企业创业基地由于用地无保障，建设投资大，为小企业提供的场地、服务多为无偿或者低收费，且基地自身税赋过重，制约了小企业创业基地的发展和服务能力的提升。
(3)对新的特定群体创业缺乏支持。近几年来，创业人群日益多元化，科技人员、留学归国人员、大学生等创业群体不断扩大。第二十二条制度规定了政府要对下岗失业人员和残疾人员创业进行扶持，没有覆盖对新的特定群体创办中小企业的扶持，由此带来法律制度难以满足快速发展的新形势需要。因此，需要对制度作必要的调整和完善，将新的特定群体创办中小企业纳入支持范围。
(4)创业服务支持还应加强。企业创办过程中存在的对政策缺乏了解、信息不灵、融资知识匮乏、融资渠道不畅等问题十分突出。因此，要加强对创业者和创业企业的创业辅导和创业培训，在培训中引入市场机制，创新补贴办法，提高培训效果。
5．评估结论
评估表明，中小企业促进法第二十二条制度条款设计较为合理，体现了对创办中小企业和特定人群创业进行扶持的立法意图。制度实施中，各有关部门、各地政府在支持中小企业创业、提供创业信息咨询与创业培训服务、创业企业税费减免、土地供应及提供创业场地设施、引导中小企业吸纳大中专学校毕业生就业以及支持失业人员、残疾人重点群体创业等方面出台配套政策措施，积极落实第二十二条规定的制度。
与此同时，创业信息、创业场地设施和专业化创业服务仍然不足；缺乏对创业咨询、场地设施服务的激励政策；对中小企业吸纳大中专学校毕业生扶持力度需要进一步加大。因此，第二十二条制度还需要进一步细化和完善，增加具有可操作性的配套政策措施。
三、有关建议
中小企业促进法实施已近十年，我国经济社会正在发生深刻变化，中小企业发展出现了不少新情况、新问题，各级政府出台了很多新的政策措施，对该法的适应性及其贯彻落实提出了新的要求。为进一步增强中小企业促进法的适应性，加快完善相关配套政策措施，推动法律制度及有关政策措施落实到位，根据本次立法后评估的总体情况，提出如下建议：
(一)对中小企业促进法进行修改，丰富完善相关制度内容
近年来，特别是国际金融危机以来，国内外经济形势复杂多变，中小企业特别是小型微型企业面临着很多困难和问题，市场需求不旺，成本上升较快，融资较为困难，税费负担较重。为促进中小企业健康发展，国务院先后出台了一系列综合性政策文件，例如2009年《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，2012年《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》。国务院有关部门也从各自职责出发，分别出台了大量的配套政策文件。这些政策文件从加大财税支持、缓解融资困难、推动创新发展、支持开拓市场、提高管理水平、加强公共服务等方面明确了较为系统的扶持措施。将这些行之有效、有较强普惠性的政策措施，上升到法律层面，有利于增强政策的稳定性。如加强对中小企业特别是小型微型企业的间接、直接融资支持，大力发展中小金融机构，推动健全多层次资本市场体系，加快发展中小企业信用担保机构，支持国际国内市场开拓，加强公共服务体系建设等。
就业是民生之本，是提高居民收入、改善民生的基础，保就业就是保民生。中小企业提供了 80％以上的城镇就业岗位，是吸纳就业的主渠道。大力支持创办中小企业，实现以创业带动就业，切实增加城镇居民就业、农村劳动力转移就业和高校毕业生就业，居民收入提高才有保障，改革发展成果才能真正惠及民生。近年来，国家出台了很多政策举措来推动创业就业，如完善创业场地设施，健全创业服务体系，降低市场准入，以及推动科技人员、留学归国人员、大学生、失业人员和残疾人员等特定群体创业等，需要在法律规定上进一步明确，推动创业就业工作。
社会各界希望对中小企业促进法进行修改。近年来，每年都有全国人大代表、政协委员提出议案、提案或者建议，希望通过修改完善相关法律，加强对中小企业的扶持。问卷调查显示， 70．52％的中小企业、70．57％的服务机构和 87．77％社会公众建议对中小企业促进法进行修改。有关部门和地方提交的情况报告中也有相关建议。
根据以上情况，为了适应新形势下中小企业发展的实际需求和促进中小企业健康发展客观需要，建议对中小企业促进法进行修改。其中，第十五条的修改建议是：(1)加快中小金融机构发展；(2)在国家层面设立专门服务于中小企业的政策性银行。第十六条的修改建议是：(1)建立健全多层次资本市场；(2)进一步创新和丰富中小企业直接融资产品。第二十二条的修改建议是：(1)科技人员、留学归国人员、大学生、失业人员、残疾人员创办中小企业的，所在地政府应当积极扶持，提供便利，加强指导；(2)建立健全公共信息服务平台，完善创业辅导服务体系；(3)对中小企业吸纳大中专学校毕业生给予税收、社保补贴等政策支持。
(二)细化和完善中小企业促进法有关制度的配套措施，增强法律的可操作性
当前，我国经济社会发展正在发生深刻变化，应从战略高度和全局角度把握中小企业工作，党的十八大报告提出深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系，加快发展多层次资本市场，加快发展民营金融机构等。这些都为细化和完善有关配套政策措施，保障广大中小企业稳步发展，进一步贯彻落实中小企业促进法提供了重要指引。
1．细化和完善第十五条、第十六条制度，构建金融支持中小企业和微型企业发展的良好融资制度环境
(1)细化和完善有关配套政策。进一步加大对中小企业贷款的政策支持力度，允许银行对小微企业贷款拨备税前列支；放松银行小微企业贷款存贷比限额管理；简化小微企业不良贷款核销程序；取缔不合规的银行收费项目，减轻小微企业融资负担。
(2)完善银行机构特色业务引导和评价机制。引导和鼓励银行机构加大针对中小企业和微型企业贷款投放比例，逐步建立中小企业和微型企业贷款增量与专营机构、特色业务的评价机制。
(3)进一步优化中小企业上市融资的制度环境和培育体系。针对优质的中小企业，简化上市审批手续，适当放宽条件，完善中小企业上市培育机制，加大资金扶持，降低企业上市成本。
(4)加快推进多层次债券市场建设。优化中小企业发债核准、注册流程，完善担保增信模式，扩大中小企业发债规模，满足适应不同发展阶段的中小企业债券发行和流通。稳步开发债券产品创新，加快中小企业私募债券发行，丰富固定收益类产品类别。
(5)引导中小企业加强自身建设和公司治理。无论是股票市场，还是债券市场，对中小企业自身建设和加强公司治理都有严格的要求。应当加快落实《“十二五”中小企业成长规划》培育中小企业上市融资的要求，引导中小企业加强管理，完善公司治理结构，提高中小企业直接融资能力。
2．细化和完善第二十二条制度，加快中小企业和微型企业创业服务制度建设
(1)进一步细化和完善对创业者、中小企业创业服务机构的配套政策。加大对创业服务、创业场地设施建设的政策扶持力度，对创办小微企业应当在资本金注入、税费减免、减少行政收费、创业场地的租金补贴等方面予以政策倾斜。完善对科技企业孵化器、大学科技园等创新创业服务机构的财税持续扶持政策。
(2)细化对中小企业吸纳大中专学校毕业生给予税收、社保补贴等政策支持。同时，将城镇失业人员、被征地拆迁户列入就业扶持对象范围，支持创办中小企业和微型企业，提供服务，加强指导。
(3)加强对创办中小企业和微型企业的场地保障。在城乡建设规划和调整中配套落实满足各类中小企业和微型企业创业、就业用地和场所需求。将小微企业创业场地建设纳入地方土地利用年度计划和土地供应计划，给予资金、税收和行政收费减免等政策支持。
(三)加强对中小企业促进法及其相关配套政策的宣传贯彻与执法监督，营造有利于中小企业发展的良好环境
一是加大法律及其配套政策措施的宣传力度，提供更多的咨询服务。由于信息不对称，中小企业特别是小型微型企业由于不了解相关配套政策措施的具体内容、具体要求，而无法享受到政策措施的好处。建议建立健全服务小型微型企业的法律速递和咨询服务体系，设立小型微型企业权益维护申诉渠道，加强法律及其相关配套政策措施的宣传，进一步扩大法律及其配套政策的受益面。
二是加强执法检查。实地调研中，一些部门和企业代表提出，法律制度在实际执行中存在不落实或者落实不到位的问题，建议加大对法律贯彻落实情况的检查力度，切实提高法律的执行力。
附件：1．中小企业促进法第十五条、第十六条和第二十二条
2．相关统计图表
附件1
中小企业促进法第十五条、第十六条和第二十二条
第十五条 各金融机构应当对中小企业提供金融支持，努力改进金融服务，转变服务作风，增强服务意识，提高服务质量。
各商业银行和信用社应当改善信贷管理，扩展服务领域，开发适应中小企业发展的金融产品，调整信贷结构，为中小企业提供信贷、结算、财务咨询、投资管理等方面的服务。
国家政策性金融机构应当在其业务经营范围内，采取多种形式，为中小企业提供金融服务。
第十六条 国家采取措施拓宽中小企业的直接融资渠道，积极引导中小企业创造条件，通过法律、行政法规允许的各种方式直接融资。
第二十二条 政府有关部门应当积极创造条件，提供必要的、相应的信息和咨询服务，在城乡建设规划中根据中小企业发展的需要，合理安排必要的场地和设施，支持创办中小企业。
失业人员、残疾人员创办中小企业的，所在地政府应当积极扶持，提供便利，加强指导。
政府有关部门应当采取措施，拓宽渠道，引导中小企业吸纳大中专学校毕业生就业。
附件2
相关统计图表
图1 金融机构为中小企业提供的服务产品种类（略）
[注：频数，也称“次数”，是指对总数据按照某种标准进行分组，统计出的各组内含个体的个数。频率，也称“相对次数”，是指每组的频数与数据总数的比值。(下同)]
图2 2011年12月末银行机构中小企业贷款余额占全部人民币贷款余额的比例（略）
图3 2011年12月末银行机构对中小企业的贷款增速超出全部人民币贷款增速的幅度（略）
图4 银行机构对中小企业的贷款利率相对基准利率的上浮幅度（略）
图5 贷款过程中银行额外收取费用的主要种类（略）
图6 中小企业认为直接融资面临的突出问题（略）
图7 服务机构认为中小企业直接融资面临的突出问题（略）
图8 中小企业对直接融资的主要建议（略）
图9 中小企业创办过程中得到的政策支持（略）
图10 中小企业对中小企业促进法实施后创办企业的便利程度的感受（略）
图11 中小企业在创办过程中存在的主要问题（略）
图12 产生上述问题的原因（略）