国务院关于2017年度金融企业国有资产的专项报告

国务院关于2017年度金融企业国有资产的专项报告
（财政部部长 刘昆 2018年10月24日）
全国人民代表大会常务委员会：
受国务院委托，我向全国人大常委会报告金融企业国有资产管理情况，请审议。
金融企业国有资产是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。国有金融企业是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要支柱。党中央、国务院高度重视金融企业国有资产管理工作。 总书记在党的十九大报告中明确指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，促进国有资产保值增值，有效防止国有资产流失；在第五次全国金融工作会议上强调，要优化金融机构体系，完善现代金融企业制度，完善国有金融资本管理。某某总理指出，深化金融改革，必须优化金融机构布局，改进金融机构公司治理，要抓紧修改完善金融基础法律，推动国有金融资本管理等方面的立法。2018年6月30日，中共中央、国务院印发的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），具有重要里程碑意义，是我们做好国有金融资本管理工作的纲领性文件。按照党中央、国务院决策部署，金融企业国有资产管理各项工作全面推进。
一、金融企业国有资产基本情况
党的十八大以来，在以某同志为核心的党中央坚强领导下，随着中国经济的平稳健康增长和对外开放力度的不断加大，我国金融企业国有资产实力日益壮大，资产分布以银行业为主体，集中在中央本级，境外金融资产规模稳步增长。
（一）金融企业国有资产总量。我国金融企业国有资产（国有资本应享有权益）主要分布在财政部管理的中央国有金融企业、金融管理部门管理的金融基础设施类机构、中央企业集团（非金融）管理的下属各级金融子公司，以及地方金融企业。截至2017年末，上述金融机构资产总额241万亿元，负债总额217.3万亿元，形成国有资产16.2万亿元。
（二）中央与地方金融企业国有资产分布。金融企业国有资产集中在中央本级。在全国金融企业集团中，中央国有金融企业资产总额149.2万亿元，国有资产10.2万亿元。地方金融企业国有资产总量相对较少，地区分布不均。地方金融企业资产总额65.5万亿元，国有资产3.2万亿元。
（三）金融企业国有资产行业结构。从行业布局看，银行业金融机构占比最大。截至2017年末，中央层面，银行业金融机构资产总额、国有资产分别占84.8%、65.3%；证券业分别占0.6%、1.8%；保险业分别占3.7%、3.2%。地方层面，银行业金融机构资产总额、国有资产分别占89.1%、54.2%；证券业分别占4.4%、12.6%；保险业分别占2.8%、3.1%。
（四）金融企业境外资产总量和分布。截至2017年末，全国金融企业所投境外机构（含境内企业设立的境外分支机构）资产规模18.1万亿元，集团层面享有的权益总额0.9万亿元。与2013年相比，投资总额增长了50%，权益翻了一番。中央本级机构数量、资产总额、营业收入和利润都占到90%以上。从行业分布看，境外业务以银行业为主。
二、金融企业国有资产管理
按照“国家所有，分级管理”的原则，金融企业国有资产由中央和地方政府分别进行管理。国有金融资产管理在全面加强党的建设、积极履行出资人职责、完善顶层制度设计、健全基础管理框架、建立现代金融企业制度、优化激励约束机制等方面，都取得了阶段性成果。
（一）完善国有金融资本管理制度。中共中央、国务院于2018年6月印发的《指导意见》聚焦国有金融资本管理中的问题和障碍，坚持服务大局、统一管理、权责明晰、问题导向和加强党的领导五条基本原则，以建立健全国有金融资本管理“四梁八柱”，理顺国有金融资本管理体制，增强国有金融机构活力与控制力，促进国有金融资本保值增值，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务为目标，就金融国资管理工作进行了系统全面部署，明确集中统一、全流程全覆盖、穿透管理和全口径报告的要求，改变了长期以来国有金融资本管理职责分散、权责不明、授权不清的格局。这是某新时代中国特色社会主义思想在国有金融资本管理领域的重要体现，是新时期国有资本管理改革在金融领域的深化和发展，为新时期加强和完善国有金融资本管理提供了根本遵循。
（二）健全国有金融资本基础管理框架体系。近年来，按照制度管事理念，财政部以管资本为主，不断加强国有金融资产管理制度建设。一是通过构建以产权登记、评估监管、产权转让、国有股权管理为核心的基础管理制度体系，发挥产权登记“监视器”、资产评估价值尺度、产权转让市场配置资源作用，防范国有资产流失。二是通过建立健全金融企业财务制度，适应金融市场主体变化和金融监管要求，加强金融企业财政财务管理。三是通过建立综合考量的金融企业绩效评价体系，制定与绩效评价结果挂钩的薪酬管理办法，实现资本管理从关注规模向关注质量和效益转变。四是研究建立金融企业国有资本经营预算制度，明确国家与企业分配关系，实现资本管理与预算管理的有效衔接。五是通过建立以国有股权董事决策为手段的国家股东意志表达机制，强化股权董事管理，有效发挥国有股权董事在金融企业治理中的积极作用。
（三）建立现代金融企业制度。财政部会同人民银行、银保监会、证监会等金融管理部门坚定深化金融改革，按照建设社会主义市场经济的内在要求，不断完善国有金融企业法人治理，优化股权结构，建立健全现代金融企业制度，增强金融服务实体经济能力，促进国有金融资产保值增值。一是国有控股金融机构改革深入推进。国有大型商业银行股份制改革顺利收官，完善公司治理和内部授权经营体制等配套改革继续深化，进一步激发体制机制活力。一批国有金融机构在港上市。二是开发性、政策性银行改革取得阶段性进展。国务院批准三家银行改革方案，明确了开发性、政策性银行各自职能定位和业务范围，进一步补充资本金，建立现代公司治理结构。三是资产管理公司商业化转型取得积极进展，信达公司、华融公司完成上市，长城公司和东方公司完成改制引战。
（四）优化国有金融企业收入分配格局。2014年，中央全面深化改革领导小组第四次会议提出，要从我国社会主义初级阶段基本国情出发，适应国有资产管理体制和国有企业改革进程，逐步规范国有企业收入分配秩序。过去几年，财政部积极推动国有金融企业收入分配格局优化。一是贯彻落实深化中央管理企业负责人薪酬制度改革，推动实现薪酬水平适当、结构合理、管理规范、监督有效的收入分配格局。2016年，中央金融企业负责人平均税前年薪58.4万元。二是进一步完善国有金融企业激励约束机制，充分调动职工积极性、主动性和创造性。三是坚持短期激励与长期激励相结合，强化金融企业负责人责任，建立任期激励收入制度。
（五）全面加强党的建设。为贯彻落实全面从严治党要求，扎实抓好企业党的建设，国有金融企业持续夯实党建工作基础，坚决维护 总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。一是层层落实管党治党政治责任。坚持照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病的要求，开展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育，推进“两学一做”学习教育常态化制度化。二是探索坚持党的领导与完善公司法人治理结构相结合的有效途径。坚持和完善“双向进入、交叉任职”的体制机制，落实党建工作“四个同步”要求，确保党组织作用得到有效发挥。三是认真抓好党风廉政建设和反腐败工作。深入贯彻落实中央八项规定精神，严格落实“两个责任”，坚决反对“四风”。
三、金融企业国有资产管理取得积极成效
党的十八大以来，财政部等相关部门认真贯彻落实党中央、国务院总体部署，按照“坚持服务大局、坚持统一管理、坚持权责明晰、坚持问题导向、坚持党的领导”五大原则，围绕“建制度、抓管理、防风险”三大主线，下大力气推进金融企业国有资产管理工作，初步实现“保值增值、布局优化、质效提增”目标，国有金融企业进一步做强做优做大，成为促进国民经济平稳健康运行、支持国家重大发展战略实施、保障国家金融安全的重要力量。
（一）国有资产实现保值增值，“家底”进一步丰实壮大。国有资产保值增值是国有金融企业持续运营发展的基础，是增强国有企业控制力、影响力和抗风险能力的前提，是金融国资管理的基本要求。2017年，扣除客观因素后，中央国有金融企业平均保值增值率为110.8%，较好实现了保值增值目标。2013-2017年，中央国有金融企业营业收入由4.3万亿元增至5.8万亿元，归属母公司净利润从1.2万亿元增至1.4万亿元。2017年平均分红比率28.9%，较2013年提高2.8个百分点。
（二）国有资本布局逐步优化，“有进有退”的良性态势逐渐成形。统筹规划国有资本战略布局，有利于适应经济发展需要，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。2013年以来，围绕“进”与“退”，“为”与“不为”，金融企业国有资本整体布局实现了一系列良性调整。一是“该进则进”，国有金融资本向重点领域集中，控制力和影响力增强。通过对国有大型商业银行、政策性银行、开发性金融机构补充资本金，国有资本更多向关系国民经济命脉和国家金融安全的重要行业、关键领域、重点金融机构集中，提高了国有金融机构服务实体经济和防范化解风险的实力。二是“该退则退”，通过低效无效资产退出，减少对国有金融资本的占用。近年来，中央国有金融企业积极聚焦主业，重组内部资源，处置非核心业务资产，主动回归本源。三是“该合则合”，中央国有金融企业加大资源整合力度，重组步伐加快。先后推动了光大集团等10家国有金融企业重组，减少同质化竞争，增加协同效应。整合后的金融企业总体实力不断提高，国际竞争力和影响力日益增强。
（三）金融改革继续深化推进，现代金融企业制度逐步建立。深化改革是金融发展的根本动力。2013年以来，我国国有金融机构改革有序前行，现代金融企业制度逐步建立，机构职能定位进一步厘清，企业活力明显提升。一是大力推进公司制股份制改革。截至2017年末，全国金融企业集团层面公司制改革比例超过90%；其中中央国有金融企业已基本完成公司制改革，下属各级子企业公司制占比超过92%。二是建立健全法人治理结构。目前，全国公司制国有金融企业在集团层面超过90%建立了董事会，初步形成“三会一层”各司其职、有效制衡、协调运作的治理结构。三是金融企业活力和抗风险能力增强。通过改革改制，国有金融机构资本实力不断增强，资本约束机制逐步健全，风险管控能力显著提高。通过引战上市，国有资本与战略投资者、社会公众股东资本结合，形成了长效利益共享和风险分担机制，增强了外部约束，促进了管理模式和增长方式的转变，提高了企业经营效率。
（四）服务实体经济能力增强，贯彻国家战略的“主力军”作用凸显。国有金融机构是服务实体经济的重要支柱。2013年以来，国有金融机构以供给侧结构性改革为主线，以金融资源和金融工具为依托，主动服务实体经济，加强对国家重大发展战略、重大改革举措的支持。一是主动服务实体经济力度增强。围绕经济由“高速”增长转向“高质量”发展阶段的要求，增强金融服务实体经济能力。二是贯彻国家重大战略作用凸显。围绕落实“三去一降一补”、打好脱贫攻坚战、推进“一带一路”建设等重点领域，积极创新金融产品和服务方式，主动发力。“三去一降一补”方面，通过有序开展市场化债转股，降低杠杆率和企业债务负担。五家国有大型商业银行债转股实施机构正式开业。脱贫攻坚方面，根据业务情况设立专门机构，如农发行设立扶贫金融事业部，农业银行设立三农金融部，加大金融支持脱贫攻坚力度。
（五）金融“防风险”持续推进，国有金融机构“定海神针”作用得到体现。根据党中央、国务院关于打好防范化解重大风险攻坚战的各项决策部署，国有金融机构加强风险防控化解处置工作，牢牢守住不发生系统性风险的底线。一是不良贷款率稳中有降。截至2017年末，五家国有大型商业银行不良贷款率1.56%，较2016年末下降0.15个百分点。二是不良资产处置稳步推进。2017年，五家国有大型商业银行共处置不良资产约0.7万亿元，四大资产管理公司积极发挥收购处置不良资产主力军作用。三是金融机构抗风险能力增强。截至2017年末，银行业金融机构贷款损失准备总额3.1万亿元，拨备覆盖率181.4%，风险抵补能力稳步提升。证券业金融机构净资本等主要风控指标持续高于监管要求。大型国有保险机构综合偿付能力充足率处于197%-299%的区间，远高于100%的监管标准。
（六）金融党建工作深入开展，全面从严治党在金融领域的作用增强。做好金融工作必须坚持党的领导，使党的路线方针政策在金融领域不折不扣得到贯彻落实。通过全面落实从严治党要求，深入推进党建工作，党建与业务结合取得积极进展，党对国有金融企业的领导全面加强。国有金融企业各级党组织全面落实管党治党主体责任，增强“四个意识”，坚定“四个自信”。坚决维护 总书记的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，成为国有金融企业各级党组织的政治自觉、思想自觉和行动自觉。党建与业务结合取得积极进展，通过党建与业务两手抓、两结合、两提高，国有金融企业结合金融实际工作践行“四个意识”“五大发展理念”，增强了党在金融领域的领导核心作用。
在看到金融企业国有资产管理取得积极成效的同时，也要清醒认识到，国有金融资产治理体系和治理能力建设还在渐进提升之中，一些体制性、机制性和结构性矛盾与问题依然存在。一是金融企业国有资产管理法制建设仍不到位。部分管理制度滞后于实践发展，已经不适应新时期金融国资管理和“放管服”需要。二是全面贯彻落实《指导意见》有待各方积极配合。厘清国有金融资本管理职责边界、理顺资本管理纽带、实现集中统一管理，仍需各地方、各部门协同努力。三是国有金融资本布局尚需优化。国有金融企业亟需从规模扩张向高质量发展转变。四是国有金融企业治理机制有待优化。激发国有金融企业创造力和竞争力的激励约束机制有待完善。五是防范化解重大风险任务依然艰巨。
四、进一步推进工作的思路与措施
当前，我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，中华民族正处于伟大复兴的关键时期，完善国有金融资产管理体制，深化国有金融企业改革责任重大、任务艰巨。我们将以某新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，牢固树立“四个意识”，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，依法依规管住管好用好、坚定不移做强做优做大国有金融资本，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。
（一）夯实以管资本为主的国有金融资产管理体系。一是加强法制建设。加快制定国有金融资本管理条例，明确授权经营体制，为完善国有金融资本管理体制机制夯实法律基础。研究建立统一的国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任。二是推进集中统一管理。按照市场监管与出资人职责相分离的原则，理顺国有金融机构管理体制。落实凭借国家权力和信用支持的金融机构纳入国有金融资本统一管理，建立重点金融基础设施财务管理制度。指导地方财政部门落实好集中统一管理要求，对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。三是严格全流程穿透管理。以公司治理为基础，以产权监管为手段，对国有金融企业股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制。强化对资本投向、资产交易、产权流转和境外投资的监督，严格股东资质和资金来源审查，健全监督问责机制，有效防范国有资产流失。四是完善基础管理制度。优化制度设计，组织实施好基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等各项工作。
（二）优化国有金融资本战略布局，提高配置效率。一是统筹规划国有金融资本战略布局。适应经济发展需要，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，推动国有金融资本向重要行业和关键领域、重要基础设施和重点金融机构集中。优化竞争性国有金融机构股权结构，通过减持、引资、扩大对外开放等适度降低国有股占比，扩大民间资本股权，既减少对国有金融资本的过度占用，又要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力。二是提高金融基础设施运营效率。结合党中央、国务院对经营性事业单位转企改制、加强金融基础设施建设统筹等有关部署，推进凭借国家权力和信用支持的金融机构实施公司制改革，加强统筹规划、建设和监管，推进改革和互联互通，维护金融基础设施安全稳健高效运行。三是落实国有金融资本预算制度。规范金融企业与国家的收入分配关系，准确反映收支预算。
（三）促进国有金融机构持续健康经营，健全法人治理结构。一是督促国有金融机构履行好防控金融风险的主体责任。坚持审慎合规经营，遵守国家宏观调控和产业政策等规定。强化风险管理规制，健全资本约束机制，保证充足的风险吸收能力。动态排查信用风险等各类风险隐患，健全风险防范和应急处置机制。完善国有重点金融机构恢复和处置机制，坚决打好防范化解金融风险攻坚战。二是推动国有金融机构履行好服务实体经济的主体责任。牢固树立与实体经济俱荣俱损理念，加强并改进对重点领域和薄弱环节的服务。发挥好绩效目标的导向作用，引导国有金融机构把握好发展方向、战略定位、经营重点，突出主业、做精专业，提高稳健发展能力、服务能力与核心竞争力。三是支持国有金融机构深化公司制股份制改革。推动具备条件的国有金融机构整体改制上市，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。加强董事会在重大决策、选人用人和激励机制等方面的重要职责，完善“三重一大”决策制度。引导国有控股金融机构合理设置法人层级，压缩管理级次，优化管理流程，降低组织结构复杂程度。四是加强国有金融机构股权董监事管理。完善国有股权董监事管理制度，强化监督问责，确保履职尽责。
（四）着力健全国有金融机构的激励约束机制。一是细化绩效评价体系。根据不同类型金融机构的功能定位和行业特点，构建更具针对性和可比性，促进高质量发展的绩效评价体系。二是完善薪酬管理机制。落实国有金融机构工资决定机制的改革要求，进一步健全与劳动力市场基本适应、金融机构经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和增长机制。探索实施金融机构员工持股计划，建立激励相容机制，促进员工和企业共同成长。三是加强财政财务监管。适应防范金融风险、治理金融乱象的需要，修订金融企业财务规则，对金融企业资本金、投资、筹资等活动提出明确要求。建立健全金融控股公司和重点金融基础设施财务管理制度。
（五）落实全面从严治党要求，切实加强党对国有金融机构的领导。一是充分发挥党委（党组）的领导作用。坚持党要管党、从严治党，坚持党对国有金融机构的领导不动摇。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，规范党委（党组）参与重大决策的内容和程序规则，把党委（党组）会议研究讨论作为董事会决策重大问题的前置程序。二是加强领导班子和人才队伍建设。坚持党管干部原则，建设高素质领导班子。按照对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的要求，选优配强国有金融机构一把手。科学培养德才兼备的优秀管理人员，造就兼具经济金融理论与实践经验的复合型人才。三是切实落实全面从严治党“两个责任”。压紧压实国有金融机构党委（党组）主体责任和纪检监察机构监督责任。依法依规限制金融管理部门工作人员到金融机构从业行为，规范国有金融机构工作人员离职后到与原工作业务相关单位从业，防范道德风险和利益输送。完善国有金融机构领导人员选任和考核问责机制，强化党内监督。努力构筑国有金融机构领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。
（六）加强统筹协调，夯实金融企业国有资产报告基础。一是提高思想认识。深刻认识全口径报告金融企业国有资产管理情况对于切实摸清家底、发挥人大监督作用、提升管理公信力，推进国有金融资产治理现代化的重大意义。二是强化协调配合。加强财政部门与金融管理部门、国资管理部门之间“横向协作”，以及中央和地方的“纵向联动”，形成“全国一盘棋”的工作合力。三是加强技术保障。加快建设金融企业国有资产管理信息平台，实现相关地区、部门单位互联互通，全面完整反映国有金融资本总量、投向、布局、处置、收益等情况。四是健全报告机制。按照全口径、全覆盖、高标准、高质量的要求，建立健全统一的国有金融资本统计监测制度。明确和规范报告的范围、分类和标准，全面夯实报告的管理基础。以报告促改革、促发展。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度建立后，全国人大常委会第一次就重点听取和审议金融企业国有资产管理情况，充分体现了全国人大对国有金融资本管理工作的高度重视。我们将按照本次会议的审议意见，全力推进国有金融机构改革发展，努力做强做优做大国有金融资本，更好地发挥其在服务实体经济发展、推进金融改革开放、防范化解重大风险中的重要作用，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦作出新的更大贡献。