中国银监会办公厅关于国有及国有控股银行业金融机构“小金库”问题处理处罚的意见

一、“小金库”的概念和认定

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发2009)18号)的规定，本次治理所说的“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。主要有三个特点：一是强调符合规定的单位账簿;二是不仅仅局限在资金，强调各项资金(含有价证券)及其资产;三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。认定是否属于“小金库”的唯一标准是看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。所谓单位账簿是指《会计法》规定的本单位会计账簿。

需要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，应按违反财政、财务、会计法律法规、规章制度及有关党纪政纪规定和国家法律法规进行处理处罚。

需要特别强调的是，“小金库”称谓不是法律用语。因此在处理处罚时，应根据《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《金融违法行为处罚办法》等相关法律法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”等法定用语，确保处理处罚的一致性、规范性。

二、处理处罚的基本原则

对银行业金融机构“小金库”问题的处理处罚，必须坚持依法依纪、宽严相济的原则、原则性与客观性相结合的原则、处理事与处理人相结合的原则，以查实的事实为依据，以法律法规为准绳，既体现政策的严肃性，又体现政策的统一性。

三、从轻从宽和从重从严处理处罚的相关规定

(一)从轻从宽处理处罚的相关规定

从轻从宽的总体原则是，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。各单位对其所属单位进行的内部检查视同自查。具体处理处罚依据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第十一条及《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十二条的规定，从轻处分。符合《行政处罚法》第二十七条规定情形的，应当依法从轻或者减轻行政处罚;违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。符合《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

(二)从重从严处理处罚的相关规定

从重从严的总体原则是，对被查发现的“小金库”问题，不仅要严格依法依规对单位进行处理处罚，还要对有关责任人员依纪依法追究责任。《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点工作方案》印发后设立“小金库”的，对责任单位主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。具体处理处罚依据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第十条及《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十一条的规定，从重处理。

四、定性及处理处罚依据

(一)“小金库”问题定性依据

1.《会计法》第三条、第九条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十五条、第二十六条;

2.《公司法》第一百六十五条、第一百七十二条;

3.《商业银行法》第五十一条、第五十二条、第五十五条;

4.《企业财务通则》、《金融企业财务规则》、《企业会计准则》、《会计基础工作规范》、《禁止金融机构设置“小金库”的财务管理规定》及财务、资产、税收等规章制度的相关规定。

(二)“小金库”问题处理处罚依据

1.《会计法》第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条等的规定;

2.《公司法》第二百零二条、第二百零三条;

3.《银行业监督管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条;

4.《商业银行法》第七十五条、第七十八条、第七十九条、第八十四条、第八十五条、第八十九条;

5.《金融违法行为处罚办法》第十一条;

6.《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)第九条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条等的规定;

7.《禁止金融机构设置“小金库”的财务管理规定》第二十六条、第二十七条;

8.财务、税收、资产、现金等相关法律法规、规章制度的相关规定。

五、处理处罚具体意见

处理处罚的总体要求是，将“小金库”的资金或资产纳入国家规定的账簿内，统一登记和核算;对财政性资金，该缴入国库的缴入国库，该上交财政专户的上交财政专户;涉及税务问题的，按税法的有关规定处理;对“小金库”资金发给个人的部分，该追缴的追缴，该退还的退还;对设立使用“小金库”的单位给予警告或通报批评，该罚款的罚款;对设立“小金库”直接负责的主管人员和其他责任人员，要按照干部管理权限，依照党纪政纪和有关法律法规，严肃追究责任;“小金库”数额巨大、情节严重的，按照有关规定从重处理，公告其行为及处理处罚决定;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题，按照国家有关法律法规进行处理。需要移送的，及时移送相关部门处理。

处理处罚应根据“小金库”的资金来源和“小金库”的支出情节、性质、金额综合考虑，可参考以下意见。

(一)“小金库”的资金来源

1.用经营性收入等各类收入设立“小金库”

银行业金融机构用利息收入、手续费收入、资产清理和抵债资产变现收入等各类收入设立“小金库”的，由实施检查的机构责令改正，限期追回有关款项和违法所得，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，按照税收有关规定补缴税款，并依据《银行业监督管理法》、《金融违法行为处罚办法》的有关规定，视情节处以下列行政处罚：警告;没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得的，处10万元以上50万元以下的罚款;责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分;对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处5万元以上50万元以下罚款;取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。

2.用财政性资金设立“小金库”

(1)银行业金融机构采取隐匿、截留等方式，不缴或少缴行政事业性收费、政府性基金等财政收入设立“小金库”的，由实施检查的机构责令改正，调整有关会计账目，督促上缴应当上缴的财政收入。需要进行处罚的，移送财政或审计部门处理。属于税收方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理处罚。

(2)银行业金融机构采取虚报、冒领、挪用等违法手段骗取财政资金及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款设立“小金库”的，由实施检查的机构责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金。需要进行处罚的，移送财政或审计部门处理。

(3)银行业金融机构私存私放财政资金或其他公款设立“小金库”的，由实施检查的机构责令改正，追回私存私放的资金，调整有关会计账目，并依据《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，视情节处以下列行政处罚：没收违法所得;对单位处3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

3.虚列支出、成本、费用设立“小金库”

(1)银行业金融机构以假发票、假合同等方式编造虚假经济业务，虚列各项支出、成本、费用设立“小金库”的，由实施检查的机构责令改正，调整有关会计账目，限期追回有关款项，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，按照税收有关规定补缴税款。需要进行处罚的，移送财政或审计部门处理。

(2)银行业金融机构超出实际经济业务事项金额列支会议费、劳务费、培训费等各项支出、成本、费用，以挂账消费或套取资金方式设立“小金库”的，由实施检查的机构责令改正，调整有关会计账目，限期追回有关款项，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，按照税收有关规定补缴税款。需要进行处罚的，移送财政或审计部门处理。

4.转移资金设立“小金库”

(1)除《工会法》规定的资金来源外，银行业金融机构将公款转入工会账户的，可以认定为“小金库”。由实施检查的机构责令改正，限期追回转移的资金，调整有关会计账目，并按照税收有关规定补缴税款。

(2)银行业金融机构以关联交易等方式拨款到下级单位，并在下级单位列支应由本单位承担的各项费用的，由实施检查的机构责令改正，限期追回转移的资金，调整有关会计账目，并按照税收有关规定补缴税款。

5.账外资产

(1)银行业金融机构有账外固定资产、无形资产的，由实施检查的机构责令限期改正，调整有关会计账目，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

(2)银行业金融机构有账外股权和债权(包括对个人借款和贷款)的，由实施检查的机构责令限期改正，追回有关款项，调整有关会计账目，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

(3)银行业金融机构有账外有价证券的，由实施检查的机构责令改正，限期处置，追回有关款项，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

(二)“小金库”的资金用途

关于“小金库”的资金支出需要强调三点：一是“小金库”资金用途与“小金库”资金来源紧密相连，处理处罚时原则上以“小金库”资金来源适用的法律法规为主;二是“小金库”资金用途的去向、性质、情节是研究确定处理处罚“从严”或“加重”政策的重要依据;三是“小金库”资金来源与“小金库”资金用途处理处罚适用法律法规依据不一致时，以法律法规规定的上限为标准进行处罚，但不得重复处罚。

1.购建资产

银行业金融机构使用“小金库”资金购建房产、汽车等资产保障公用需要的，由实施检查的机构责令改正，调整有关会计账目，纳入单位会计账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。购建房产、汽车等资产违规供个人使用的，责令限期收回或处置账外资产，纳入单位法定账簿，并按照税收有关规定补缴税款。

2.发放奖金、津贴补贴、福利等

银行业金融机构使用“小金库”资金发放奖金、津贴补贴、实物及购物卡等、报销应由个人承担的费用的，由实施检查的机构责令追回，纳入法定账簿核算，按照税收有关规定补缴税款，并依据《会计法》第四十二条规定，对单位处3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

3.接待宴请、公款旅游支出

银行业金融机构使用“小金库”资金接待宴请的，由实施检查的机构责令改正，调整有关会计账目，按照税收有关规定补缴税款。用于集体或个人旅游的，追回有关款项，纳入单位法定账簿核算，并按照税收有关规定补缴税款。

4.用于礼品、礼金支出

银行业金融机构使用“小金库”资金进行礼品、礼金支出的，由实施检查的机构责令改正，追回资金，纳入单位法定账簿核算，并视情节轻重追究有关人员责任;对已购买尚未发放的礼品，责令限期处置，并将处置所得纳入单位法定账簿核算。

5.弥补成本、费用

银行业金融机构使用“小金库”资金用于弥补成本、费用的，由实施检查的机构责令改正，调整有关会计账目，纳入单位账簿统一核算，统一管理，并按照税收有关规定补缴税款。

6.私分

银行业金融机构相关人员私分“小金库”款项的，由实施检查的机构责令改正，追回资金纳入单位法定账簿核算，按照税收有关规定补缴税款，并严肃追究相关责任人责任。

六、处理处罚程序

银监会对查出的银行业金融机构“小金库”问题进行处理处罚时，应由各检查组根据本意见的要求，充分考虑被查单位反馈的实际情况，提出具体的处理处罚措施。检查组负责制作《现场检查意见书》报银监会治理办，治理办办公会议讨论通过后报领导小组负责人审批，领导小组负责人审定后报中央治理办审核，中央治理办审核后，由银监会按照法定程序统一向被查单位下达处理处罚决定。拟实施行政处罚的，按照《银监会行政处罚办法》规定的立案、调查、取证和审查程序进行。检查组负责制作《行政处罚意见告知书》和《行政处罚决定书》，并将调查报告、相关证据、当事人陈述和申辩的意见、法律部门的审查意见及其他相关材料一并报银监会治理办，治理办办公会议讨论通过后报领导小组负责人审批。重大行政处罚报主席会议集体讨论决定。领导小组负责人审定后或主席会议集体讨论决定后报中央治理办审核，中央治理办审核后，由银监会按照法定程序统一向被查单位下达行政处罚决定。具体处理处罚程序参照《银监会现场检查规程》和《银监会行政处罚办法》规定的程序执行。

七、关于移送

凡设立和使用“小金库”的，原则上要根据《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为政纪处分暂行规定》，按照干部管理权限移送相应纪检监察部门处理处罚。对于设立和使用“小金库”涉嫌犯罪的，可先移送纪检监察机关调查处理，再移送司法机关，也可直接移送司法机关处理。涉及财政、税收、土地等其他问题，线索清晰但未能调查清楚或需要有关部门处理的，移送相关职能部门调查处理。移送时应将需移送案件的工作底稿、检查报告和移送意见等材料一并移送，并按照规定的程序和要求办理移送手续。

八、关于信访举报

对于信访举报的“小金库”问题，属于银监会直接监管的金融机构的，由银监会负责查证;属于金融机构地方分支机构或法人机构的，由银监会驻当地派出机构负责查证。查证属实的，由银监会或当地派出机构按本意见的规定处理处罚;需移送的，按照有关规定移送相关部门。

本意见仅供此次“小金库”治理工作处理处罚时使用。

二○一一年五月六日